Koerswijziging
Franca Damen LTB 2025/7 2-4-2025
Niet alleen de politiek en overheden doen aan koerswijzigingen, maar ook de rechtspraak. Het verbaast me soms hoe snel en onverwacht zulke koerswijzigingen in de rechtspraak zich voordoen. Een belangrijke koerswijziging vond plaats in de uitspraken van de Raad van State van 18 december 2024.
Die uitspraken (ECLI:NL:RVS:2024:4909 en ECLI:NL:RVS:2024:4923) gaan over intern salderen. Voor een goed begrip leg ik daar eerst kort iets over uit. Van intern salderen is sprake als een bedrijf wil uitbreiden of wijzigen en de stikstofdepositie van dat bedrijf daardoor toeneemt, maar die toename van stikstofdepositie wordt weggestreept door een andere wijziging binnen het bedrijf die zorgt voor een minstens even grote afname van stikstofdepositie. De stikstofdepositie in de beoogde situatie neemt dan niet toe ten opzichte van de stikstofdepositie in de referentiesituatie. Een voorbeeld is de uitbreiding van een veehouderij (toename stikstofdepositie) die mogelijk wordt gemaakt door verouderde stallen te voorzien van een emissiearm stalsysteem (afname stikstofdepositie). Voor intern salderen was tot 1 januari 2020 een natuurvergunning nodig. Op 1 januari 2020 is de Spoedwet aanpak stikstof in werking getreden en is de natuurvergunningplicht op zo'n manier veranderd dat voor intern salderen geen natuurvergunning meer nodig was. Dat werd duidelijk door een uitspraak van de Raad van State van 20 januari 2021 (ECLl:NL:RVS:2021 :71 ). In die uitspraak oordeelde de Raad van State het volgende:
"De natuurvergunning van De Logt van 19 december 2013 is een verslechteringsvergunning die - zoals uit 9.11 volgt - destijds terecht op basis van intern salderen is verleend. Voor de destijds vergunde activiteit is na 1 januari 2020 geen vergunning meer vereist."
Veel bedrijven die intern wilden salderen voor een uitbreiding en/of wijziging van hun bedrijf, kwamen daardoor in onzekerheid te zitten. Want voor die uitbreiding en/of wijziging konden ze geen natuurvergunning meer krijgen. Sommige bedrijven kozen ervoor om tóch een natuurvergunning aan te vragen, om 'dan maar' een positieve weigering van die vergunning te krijgen. Het is de vraag wat zo'n positief weigeringsbesluit waard is. Die vraag heeft de Raad van State in de uitspraken van 17 januari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:129 en ECLI:NL:RVS:2024:131) helaas niet willen beantwoorden (LTB 2024/10) en oordeelde:
"De betekenis van een positieve weigering bij een wijziging of uitbreiding van een activiteit of bij wijziging van regelgeving, kan aan de orde worden gesteld in een procedure over een besluit dat in het kader daarvan wordt genomen."
Kortom: de status van een positieve weigering is onbekend. Bedrijven werden met de uitspraken van de Raad van State van 17 januari 2024 feitelijk aan hun lot overgelaten. Alsof dat nog niet vervelend genoeg was, tasten ook die bedrijven nu nóg verder in het duister. Want de uitspraken van de Raad van State van 18 december 2024 bevatten een koerswijziging in de beoordeling van intern salderen en die koerswijziging kan óók gevolgen hebben voor bedrijven die vanaf 1 januari 2020 intern hebben gesaldeerd. Daar sta je als ondernemer dan met je goed gedrag, handelend overeenkomstig de weten regelgeving, maar volledig aan je lot overgelaten.
Het is naar mijn mening dan ook een wat opmerkelijke woordkeuze van de Raad van State in de uitspraak van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923) dat 'activiteiten die zijn gestart op of na 1 januari 2020 en waarvan werd aangenomen dat deze, via het mechanisme van intern salderen, niet vergunningplichtig waren'.
Dat activiteiten op basis van intern salderen niet vergunningplichtig waren, heeft de Raad van State immers zelf expliciet geoordeeld in de uitspraak van 20 januari 2021. Ook is het naar mijn mening opmerkelijk dat de Raad van State oordeelt dat de koerswijziging in de uitspraak van 18 december 2024 'is ingegeven door rechtspraak van het Hof. Alle rechtspraak van het Hof van Justitie die in de uitspraak van 18 december 2024 is genoemd, dateert namelijk al van vóór de uitspraken van de Raad van State van 17 januari 2024 over positieve weigeringsbesluiten. Weliswaar waren in die zaken geen hogerberoepsgronden over rechtspraak van het hof aan de orde, maar het steekt wel dat de Raad van State in die uitspraken alle bezwaren van de hand heeft gewezen en heeft herhaald dat bedrijven in geval van intern salderen geen natuurvergunning kunnen verkrijgen, en vervolgens nog geen jaar later oordeelt dat die bedrijven wellicht tóch een natuurvergunning nodig hebben.
De bedrijven die voor de Raad van State stonden om hun zorgen over de rechtsonzekerheid van een positieve weigering te uiten, krijgen nu eigenlijk een klap in het gezicht na, omdat de uitspraak van 18 december 2024 ook gevolgen voor hen kan hebben. De Raad van State heeft in die uitspraak namelijk het volgende geoordeeld:
"Voor initiatiefnemers die voor of na 1 januari 2020 een aanvraag voor een natuurvergunning voor een activiteit hebben gedaan, waarop het bevoegd gezag na 1 januari 2020 maar voor de datum van deze uitspraak op basis van intern salderen heeft beslist dat een natuurvergunning niet nodig is (positieve weigering), geldt het voorgaande ook. Dat betekent dat deze activiteiten alsnog vergunningplichtig zijn als de activiteit na deze uitspaak nog in uitvoering is of nog wordt geëxploiteerd en significante gevolgen daarvan niet op grond van objectieve gegevens zijn uitgesloten."
Dat de overheid soms lastig te vertrouwen is, was voor mij al duidelijk. Maar met de uitspraak van 18 december 2024 maakt de Raad van State zichzelf ook niet bepaald betrouwbaar. Zelfs voor de betrokken bedrijven zijn de uitspraken van de Raad van State van 17 januari 2024 (afhankelijk van hun situatie) als gevolg van de uitspraak van 18 december 2024 niets waard. Waar is de rechtsbescherming gebleven?
Uit het voorgaande blijkt al een beetje wat de koerswijziging van de Raad van State in de uitspraak van 18 december 2024 is: voor intern salderen kan toch wél een natuurvergunning nodig zijn. Dat komt omdat de referentiesituatie (het intern salderen) niet meer mag worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning nodig is. De referentiesituatie mag wel worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning kan worden verleend. Als een bedrijf een uitbreiding en/of wijziging wil, moet worden beoordeeld of die uitbreiding en/of wijziging een toename van stikstofdepositie (significante gevolgen) op Natura 2000-gebieden kan veroorzaken. Bij die beoordeling mag - anders dan voorheen - geen rekening meer worden gehouden met de referentiesituatie (de bestaande vergunde situatie). Als de uitbreiding en/of wijziging een toename van stikstofdepositie kan veroorzaken, is voor die uitbreiding en/of wijziging een natuurvergunning nodig. Bij het beoordelen van de vraag of de natuurvergunning kan worden verleend, mag (tot op zekere hoogte) wel rekening worden gehouden met de referentiesituatie.
Doordat voor intern salderen weer een natuurvergunning nodig is, heeft dat tot gevolg dat provincies daarvoor beleid kunnen maken. In dat beleid kan bijvoorbeeld 'de inzet van niet benutte vergunde ruimte verder worden beperkt of verplicht worden tot het afromen van vergunde ruimte'.
Voor intern salderen kunnen dus dezelfde of vergelijkbare voorwaarden gaan gelden als voor extern salderen. Sterker nog: de Raad van State maakt in de uitspraak van 18 december 2024 al duidelijk dat dit de bedoeling is:
"Voor de wijze waarop de omvang van de referentiesituatie van intern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mag worden betrokken, wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de voorwaarden die gelden voor extern salderen."
Voor het bepalen van de omvang van de referentiesituatie van intern salderen moet een onderscheid worden gemaakt tussen een natuurvergunning en een milieutoestemming als referentiesituatie. Bij intern salderen met een natuurvergunning mogen de gevolgen van het vergunde project worden ingezet als referentiesituatie. Maar bij intern salderen met een milieutoestemming mogen alleen de gevolgen van de onderdelen van de vergunde situatie worden ingezet als referentiesituatie voor zover die onderdelen feitelijk zijn gerealiseerd en, voor zover onderdelen structureel niet meer in gebruik zijn, zonder natuurtoestemming opnieuw in gebruik kunnen worden genomen. Intern salderen met niet gerealiseerde onderdelen van een milieutoestemming is dus niet meer mogelijk. En intern salderen met onderdelen van een milieutoestemming die feitelijk zijn gerealiseerd maar structureel niet meer in gebruik zijn, is voortaan dus beperkt tot die gevallen waarin de milieuvergunde activiteit zonder natuurvergunning kan worden hervat. Doordat voor intern salderen weer een natuurvergunning nodig is, moet bij intern salderen voortaan ook worden voldaan aan het additionaliteitsvereiste (LTB 2023/12 en LTB 2023/27):
"Dat betekent dat intern salderen alleen als mitigerende maatregel kan worden ingezet als de wijziging of beëindiging van de bestaande vergunde situatie niet nodig is als in standhoudings- of passende maatregel. Dit dient steeds in het concrete geval bij de inzet van intern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling beoordeeld en gemotiveerd te worden. ( ... ) Dat additionaliteitsvereiste geldt voor de inzet van de gehele referentiesituatie die als mitigerende maatregel wordt ingezet. Bij de gewijzigde voortzetting van een project geldt dat vereiste dus niet alleen voor de wijziging of beëindiging van onderdelen van de bestaande vergunde situatie, maar ook voor de continuering van onderdelen van de bestaande vergunde situatie."
De gevolgen hiervan voor de praktijk zijn groot. Als een bedrijf wil uitbreiden en/of wijzigen op basis van intern salderen, zal het bedrijf daarvoor in veel gevallen een natuurvergunning nodig hebben. Maar die natuurvergunning mag alleen worden verleend als aan de (provinciale) voorwaarden voor intern salderen én het additionaliteitsvereiste wordt voldaan.
Aan het additionaliteitsvereiste wordt alleen voldaan als de bestaande vergunde situatie niet hoeft te worden 'ingeleverd' voor Natura 2000. Dat is nogal wat. Je kunt je afvragen of bedrijven gelet daarop nog snel zullen beslissen tot een 'koerswijziging' (uitbreiding en/of wijziging). De koerswijziging van de Raad van State leidt mogelijk dus juist tot (nog meer) stilstand in de praktijk ...
Complexe rechtsgebieden vertalen naar begrijpelijke taal
Als advocaat specialiseer ik mij in agrarisch recht, klimaat- & energierecht, milieurecht, natuurbeschermingsrecht en omgevingsrecht. Het zijn complexe en veelomvattende rechtsgebieden die continu aan verandering onderhevig zijn. Met mijn artikelen probeer ik de drempel tot deze juridische complexiteit te verkleinen.
Kennis en betrokkenheid als basis voor vertrouwen
In mijn werk als advocaat bij Damen Legal te Drunen en in mijn artikelen sta ik voor begrijpelijke taal. Verder zijn betrokkenheid en kennis voor mij essentieel bij dienstverlening. Ze vormen de basis voor vertrouwen. Aandacht voor deze waarden spreekt dan ook voor zich.
0 reacties :
Een reactie posten