Bij het verlenen van vergunningen is er veel onzekerheid rondom stikstof. De vraag rijst of het voldoende kan zijn om die onzekerheden met vergunningvoorschriften te ondervangen.
17-4-2024
Omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit
Als het oprichten, wijzigen en/of uitbreiden van een activiteit een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaakt, dan is daarvoor in beginsel een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit vereist (artikel 5.1, eerste lid, sub e, van de Omgevingswet). Als uitgangspunt geldt namelijk dat er door de stikstofdepositie significante gevolgen op Natura 2000-gebied kunnen optreden en in dat geval geldt een vergunningplicht (zie voor een verdere toelichting en nuancering hierop mijn artikel ‘Voortoets, passende beoordeling en omvang van het project’).
Een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit mag op grond van artikel 8.74b van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) in samenhang met artikel 16.53c van de Omgevingswet alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebied niet zal aantasten.
Het voorzorgsbeginsel speelt daarbij een belangrijke rol. Dat heeft tot gevolg dat als er onzekerheid is over de ammoniakemissie en (daarmee) de stikstofdepositie van een activiteit, dit tot een van de volgende oordelen kan leiden.
- De activiteit kan significante gevolgen voor Natura 2000-gebied veroorzaken. Daarom is voor de activiteit een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit vereist.
- Uit de passende beoordeling die voor de omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit is uitgevoerd, is niet de zekerheid verkregen dat de activiteit de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Daarom had de omgevingsvergunning niet verleend mogen worden.
In de rechtspraak doet dit probleem zich regelmatig voor bij emissiearme systemen omdat dan wordt getwijfeld aan het ammoniakverwijderingsrendement van dat systeem. Dat geldt niet alleen voor de veehouderij, maar ook voor industriële bedrijven.
De vraag rijst of de onzekerheid rondom de stikstofdepositie kan worden ondervangen met vergunningvoorschriften. Daarvoor kan op verschillende uitspraken worden gewezen.
Uitspraak Raad van State 11 oktober 2023
Op 11 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3775) heeft de Raad van State een uitspraak gedaan over een omgevingsvergunning voor het oprichten van een inrichting voor het drogen en vergassen van mest. In die vergunning werd ervan uitgegaan dat de activiteit maximaal 57 kg NH3 per jaar zou emitteren en dan geen stikstofdepositie op Natura 2000-gebied zou veroorzaken. Daarmee waren significante gevolgen voor Natura 2000-gebied uitgesloten.
In het beroepschrift dat tegen de vergunning was ingediend, werd ter discussie gesteld dat de activiteit maximaal 57 kg NH3 per jaar zou emitteren en dat daarmee significante gevolgen zouden zijn uitgesloten. Daartoe werd onder andere aangevoerd dat er onduidelijkheid was over de haalbaarheid van het voorgeschreven ammoniakverwijderingsrendement van de luchtwassers binnen de inrichting.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (STAB) had bevestigd dat het voorgeschreven ammoniakverwijderingsrendement technisch niet onmogelijk is, maar dat het rendement voor de aangevraagde bedrijfsvoering onvoldoende was onderbouwd. De STAB had daarom geadviseerd om het ammoniakverwijderingsrendement vaker te controleren dan in de vergunning was voorgeschreven.
Omdat de inrichting een nadere onderbouwing en nadere berekeningen had overgelegd en tussen partijen niet ter discussie stond dat er bij maximaal 57 kg NH3 per jaar geen stikstofdepositie op Natura 2000-gebied werd veroorzaakt, oordeelde de Raad van State, kort gezegd, dat de onzekerheid rondom de stikstofdepositie voldoende ondervangen kon worden met aanvullende vergunningvoorschriften in de omgevingsvergunning milieu.
Naast de verschillende meet-, monitorings- en rapportageverplichtingen die al in de vergunningvoorschriften waren opgenomen, konden significante gevolgen voor Natura 2000-gebied met de volgende aanvullende voorschriften worden uitgesloten:
- het ammoniakemissieplafond is vastgelegd;
- de meetfrequentie van het ammoniakverwijderingsrendement van de luchtwassers is verhoogd;
- het is verplicht gesteld om te beschikken over een continu werkend stikstofmonitoringssysteem en de uitvoering daarvan vast te leggen in een controleplan luchtemissies.
“Met de aanvullende voorschriften in het herstelbesluit is gewaarborgd dat de significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden in de omgeving van de beoogde inrichting van Stercore Holding onder alle omstandigheden zijn uitgesloten.”
In dit geval zorgden de vergunningvoorschriften ervoor dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebied waren uitgesloten. Daarom was er geen natuurvergunning (thans omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit) nodig.
Uitspraak rechtbank Oost-Brabant 25 januari 2024
Op 25 januari 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:304) heeft rechtbank Oost-Brabant een uitspraak gedaan over een natuurvergunning voor het oprichten van een konijnenhouderij. De konijnenstal zal worden voorzien van een chemische luchtwasser. Daarvoor was in bijlage 1 van de Regeling ammoniak en veehouderij (sinds 1 januari 2024 overgegaan in bijlagen V en VI van de Omgevingsregeling) geen ammoniakemissiefactor opgenomen. Volgens de provincie kon de emissiereductie van de luchtwasser echter worden geborgd door de nodige mitigerende maatregelen als voorschrift aan de natuurvergunning te verbinden.
De rechtbank was het met de provincie eens dat de werking van de luchtwasser “kan worden geborgd met beschermingsmaatregelen, in de vorm van voorschriften aan de vergunning.” Onder verwijzing naar de eerdere uitspraak van de rechtbank van 24 november 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:5159), oordeelde de rechtbank in de uitspraak van 25 januari 2024 het volgende.
“Door een voorschrift aan de vergunning te verbinden dat het chemisch luchtwassysteem in de stal pas in gebruik mag worden genomen als het centraal afzuigkanaal, de koppeling van de luchtwasser aan dit kanaal en de uitvoering/dimensionering van de luchtwasser door het bevoegd gezag is gecontroleerd en is goed bevonden, is uitgesloten dat de stal in gebruik wordt genomen zonder controle en goedkeuring van het bevoegd gezag. Als de stal niet in gebruik wordt genomen, zijn significante gevolgen 100% zeker uitgesloten. Verder kan in een voorschrift worden vastgelegd dat het bevoegd gezag aanwijzingen kan geven en dat deze ook moeten worden opgevolgd. Tevens kan worden gedacht aan voorschriften over bijvoorbeeld pH-sensoren, automatisering, noodstroomvoorziening en permanente aanwezigheid. Er mag van worden uitgegaan dat het college controleert (en zo nodig handhaaft) op de naleving van de Wnb-vergunning. Hierdoor is voldoende geborgd dat de chemische luchtwasser het beloofde rendement zal halen.”
In dit geval kunnen de (nieuw vast te stellen) vergunningvoorschriften ervoor zorgen dat het ammoniakverwijderingsrendement van de luchtwasser voldoende wordt geborgd en de natuurvergunning opnieuw kan worden verleend (NB: dit geldt los van de andere gebreken die de rechtbank ten aanzien van de natuurvergunning heeft vastgesteld). De maatregelen die dan in de vergunningvoorschriften worden vastgelegd, zijn beschermingsmaatregelen die kunnen worden betrokken bij de passende beoordeling. Dat betekent dat de natuurvergunningplicht blijft bestaan, maar dat door het voorschrijven van die maatregelen de zekerheid wordt gegeven dat de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet worden aangetast (hetgeen het criterium is om de natuurvergunning te kunnen verlenen).
Uitspraak rechtbank Noord-Nederland 18 januari 2024
Op 18 januari 2024 (ECLI:NL:RBNNE:2024:116) heeft rechtbank Noord-Nederland een uitspraak gedaan over een omgevingsvergunning voor het realiseren van een vergistingsinstallatie. In die vergunning werd ervan uitgegaan dat de activiteit geen significante gevolgen voor Natura 2000-gebied zou veroorzaken. In de vergunning was onder andere voorschrift 3.18.14 opgenomen.
“Uiterlijk 1 december 2021 dient de vergunninghouder een rapport bij het bevoegd gezag in waaruit blijkt hoe de maximale ammoniakemissie, voorgeschreven in voorschrift 3.18.3, niet overschreden zal worden. Pas na goedkeuringsbesluit van dit rapport mag de vergunning in gebruik worden genomen. In het rapport moet voldoende onderbouwd worden waar de ammoniakemissie vandaan komt en hoe de luchtwassystemen het in de aanvraag gestelde verwijderingsrendement behalen. (…)”
Naar het oordeel van de rechtbank moet dit voorschrift als een mitigerende maatregel worden aangemerkt, omdat het voorschrift is bedoeld om zekerheid te verkrijgen dat de maximale ammoniakdepositie niet wordt overschreden. Mitigerende maatregelen mogen alleen worden betrokken in een passende beoordeling. Dat betekent dat in dit geval naar het oordeel van de rechtbank een passende beoordeling en daarmee een natuurvergunning was vereist.
De vraag rijst of dit oordeel van de rechtbank (los van de andere gebreken die de rechtbank heeft vastgesteld) in overeenstemming is met de uitspraak van de Raad van State van 11 oktober 2023. In die uitspraak heeft de Raad van State namelijk overwogen dat met vergunningvoorschriften significante gevolgen voor Natura 2000-gebied kunnen worden uitgesloten en er daarom geen natuurvergunning was vereist.
Franca Damen, advocaat Damen Legal
0 reacties :
Een reactie posten