De rest van de wereld vindt het wel best als de Europese Unie zich aan klimaatplichten wil binden – als zij maar niet hoeven.
Een gastbijdrage van Lucas Bergkamp. 26-11-2022
Ontwikkelingslanden vinden het best als de rest van fossiele brandstoffen af wil, als zij maar niet hoeven, maar wel miljarden tegemoet kunnen zien. Ziedaar de drijfveren achter de jaarlijkse ‘klimaattoppen’ – zoals nu weer in Egypte. Lucas Bergkamp verklaart de machine achter het klimaatoverleg.
De zoveelste klimaattop, COP27, kwam afgelopen weekend, zoals gewoonlijk overtijd, ten einde. Er komt nog een fonds bij voor ‘klimaatschade’ en er zal dus nog meer geld naar ontwikkelingslanden vloeien.
Voor EU-onderhandelaar Frans Timmermans was het van groot belang om de 1,5 graden van Parijs, zij het op papier, ‘in leven te houden’, want daarop is allerhande Europese klimaatwetgeving gebaseerd. Die 1,5 graden is nu morsdood, maar desondanks blijft het idee van een wereldwijd koolstofbudget voortleven.
De uitkomst van COP27 toont aan dat het internationale klimaatbeleid hoe langer hoe meer slechts dient om het Europese klimaatbeleid intern te legitimeren, niet om iets aan het klimaat te doen.
De vergoeding van ‘klimaatschade’
Verheugd konden de VN zondag een ‘doorbraak’ melden in het dossier van de vergoeding van zogeheten klimaatschade, ook wel ‘loss and damage’ genoemd. Daarbij gaat het niet om schade aan het klimaat (want dat is geen ding), maar om schade die ontstaat door natuurrampen in ontwikkelingslanden, zoals de overstromingen in Pakistan afgelopen zomer. Volgens de klimaatbeweging moet het westen, dat door CO2-emissies de klimaatcrisis heeft veroorzaakt, voor de kosten van natuurrampen wereldwijd opdraaien.
Om dit soort klimaatschade voor de rechter te kunnen bewijzen hebben klimaatwetenschappers een nieuwe wetenschap in het leven geroepen – ‘attribution science’. Deze tak van wetenschap is specifiek ontwikkeld met het oog op claims en juridische procedures.
Dat die wetenschap niet erg nauwkeurig is, of zelfs ronduit onbetrouwbaar, is geen probleem, want de redistributie die voortvloeit uit de vergoeding van klimaatschade is moreel goed. In dit verband valt ook regelmatig de ongrijpbare term ‘klimaatrechtvaardigheid’. Om het klimaatschadefonds daadwerkelijk van de grond te krijgen moeten er wel nog allerhande afspraken gemaakt worden, ook over de cruciale vraag hoeveel de rijke landen moet bijdragen.
De bediening van belangengroepen
De vergoeding van klimaatschade kan de verschillende belangengroepen binnen de klimaatbeweging uitstekend bedienen. Klimaatwetenschappers doen de attributie-studies die nodig zijn voor rechtszaken, klimaatactivisten kunnen (nog meer) rechtszaken opstarten en overheden kunnen roepen dat ze de ‘klimaatrechtvaardigheid’ bevorderen. De redistributie van welvaart langs de weg van de vergoeding van klimaatschade valt goed binnen de gehele progressieve beweging.
Vanuit politiek oogpunt bezien is het idee van de vergoeding van klimaatschade dus bijzonder nuttig. Hoe er überhaupt sprake kan zijn van ‘klimaatschade’ zolang we nog beneden de stijging van 1,5 ⁰C zitten, volgens de rechtbank Den Haag de veilige grens, is de vraag. Net als alle andere fundamentele kritiek op dit idee, wordt die vraag afgedaan als een detail dat later kan worden geregeld. De politieke aantrekkingskracht van de vergoeding van klimaatschade is kennelijk zo groot dat definities, coherentie en oorzakelijk verband op de tweede plaats komen.
Collectief temperatuurdoel
De vergoeding van klimaatschade dient één van de twee doeleinden van internationaal klimaatbeleid — redistributie. Naast redistributie zou dit beleid ook gericht moeten zijn op preventie, het voorkomen van klimaatschade door middel van emissiereductie en adaptatie.
Voor het vaststellen van de vereiste snelheid van emissiereductie heeft de klimaatbeweging het CO2-budget bedacht. De eerste poging om het CO2-budget wereldwijd in te voeren was het Kyoto Protocol dat in 1997 werd aangenomen. Dit verdrag bindt alleen de rijke OESO-landen die verantwoordelijk zijn gesteld voor min of meer alle CO2-emissies tot nu toe.
Het Kyoto Protocol heeft geleid tot de Europese emissiehandel, de grootste markt voor emissierechten in de wereld. Ondanks het ‘klimaatkoplopen’ van de EU, bleek dit systeem, zoals te verwachten viel, geen succes, omdat de VS en meeste andere rijke landen het niet zagen zitten om hun economieën aan het keurslijf van een nationale CO2-budget te onderwerpen.
Daarom sloeg het klimaatbeleid in Parijs in 2015 een andere weg in. Niet langer werd geprobeerd om regeringen te bewegen tot afspraken over nationale emissiereductie. In plaats van nationale afspraken of CO2-budgetten werd in het Parijse klimaatakkoord een collectief temperatuurdoel vastgelegd van ‘well below 2°C above pre-industrial levels and pursuing efforts to limit the temperature increase to 1.5°C above pre-industrial levels’. Omdat het Parijse akkoord geen enkele plicht oplegt om emissies te reduceren, lag het politiek goed en waren veel landen bereid om te tekenen. Vrijheid, blijheid.
De officieuze invoering van het wereldwijde CO2-budget
Aan een collectief temperatuurdoel kleeft echter ook een CO2-budget. Na Parijs is het CO2-budget het kroonjuweel van de klimaatbeweging geworden en de leidraad bij het maken van Europees klimaatbeleid. Omdat deze theorie CO2 als de boosdoener aanwijst, dient het beleid ervoor zorg te dragen dat er slechts een beperkte hoeveelheid CO2 wordt uitgestoten, zodat een ‘klimaatcatastrofe’ en de totale vernietiging van de mensheid en de planeet voorkomen kunnen worden. Praktisch betekent dat: in hoog tempo het gebruik van fossiele brandstoffen afbouwen.
Klimaatverandering is wereldwijd en daarom is het CO2-budget een wereldwijd budget. In theorie zou dit betekenen dat alle landen van de wereld overeenstemming moeten bereiken over de grootte van het wereldwijde budget en de beschikbare emissieruimte. Vervolgens zouden hun regeringen moeten afspreken op welk deel van het budget elk land recht heeft, een soort ‘Kyoto plus’ dus.
Een strikte handhaving van deze afspraken door ‘de internationale gemeenschap’ zou strikt noodzakelijk zijn. De leer van de CO2-budgettering berust zo op een onbestaande bereidwilligheid van de wereld om zich te binden en een onbestaand systeem om die verplichtingen af te dwingen.
Weerstand tegen het wereldwijde budget
Zoals COP 27 voor de zoveelste keer heeft bevestigd, voelen veel landen helemaal niks voor zo’n budgetteringssysteem. De ontwikkelingslanden wijzen het zelfs radicaal van de hand en leggen de volle verantwoordelijkheid bij de rijke landen. Het westen heeft het klimaatprobleem veroorzaakt en het westen moet het oplossen, zeggen zij hardop. Een minister van Equatoriaal Guinea drukte dit gevoelen uit met de woorden:
‘I am not pro fossil fuel; I am pro fossil fuel for Africa.’
Hoewel het westen historisch het meeste koolstofdioxide heeft uitgestoten, kan het westen zelf uiteraard niet garanderen dat de wereldwijde emissies binnen het koolstofbudget blijven (tenzij negatieve emissies op grote schaal gerealiseerd kunnen worden). Want juist de landen met de meeste emissies hebben grote twijfels bij het koolstofbudget.
De VS doen wel beloften, maar de binnenlandse politiek staat ambitieus klimaatbeleid in de weg. China stelt zich, in het welbegrepen eigenbelang, strategisch op en belooft slechts koolstofneutraliteit tegen 2060, 10 jaar nadat de EU dat doel zou moeten bereiken. India heeft in het geheel geen emissiereductie toegezegd, maar slechts een doel gesteld voor koolstofintensiteit.
Dweilen met de kraan open in Sharm-el-Sheik
Dat het westen wordt geacht ervoor zorg te dragen dat de rest van de wereld binnen het wereldwijde CO2-budget blijft, werd in Sharm-el-Sheik ook duidelijk uit de reacties op de voorstellen van de EU en de ‘High Ambition Coalition’ over de uitfasering van fossiele brandstoffen. In de slottekst staat slechts een enkele verwijzing naar fossiele brandstoffen en die verwijzing lijkt meer ruimte te bieden dan de tekst die vorig jaar in Glasgow werd aangenomen.
In de context van emissiereductie verwijst het besluit van COP 27 nu vaag naar ‘het bespoedigen van pogingen in de richting van neerwaartse fasering (geen uitfasering dus) van kolengebruik zonder CO2-afvang en het uitfaseren van inefficiënte subsidies voor fossiele brandstoffen.’ Het gebruik van gas voor energieopwekking, dat minder emissies veroorzaakt dan kolen, wordt door het besluit zelfs expliciet aangemoedigd.
Met dit soort internationaal klimaatbeleid blijft het voor de EU in feite dweilen met de kraan open. Langzamerhand begint dat besef ook bij de klimaatbeweging door te dringen. De kop van een artikel over COP 27 in een Belgische krant suggereert merkwaardigerwijs dat dit ooit anders is geweest: ‘Europa kan het globale klimaat niet meer regelen’.
‘Niet meer’, maar wanneer kon de EU dat dan wel? Beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald, zou je denken, maar in de visie van de EU zou dit slechts kunnen betekenen dat de weg lang is, niet dat de verkeerde weg is ingeslagen.
Het doel van 1,5 graden is nu echt dood
Volgens een realistische telling was het doel van 1,5 graden al lang dood. De toezeggingen die op grond van het Parijse klimaatakkoord zijn gedaan zouden leiden tot een temperatuurstijging van ongeveer 2,5 graden. Desondanks was EU-klimaatcommissaris Timmermans naar de Rode Zee gekomen om ‘1,5 graden in leven te houden.’
Nadat de voorstellen daartoe van de EU over de versnelde afbouw van fossiele verbranding gesneuveld waren, twitterde Timmermans nog gefrustreerd dat de EU niet kon aanvaarden dat ‘1,5 graden vandaag in Sharm-el-Sheik sterft.’ Een paar uur later was het echter zo ver.
Commissievoorzitster Von der Leyen realiseerde zich echter meteen dat de EU niet kan toegeven dat 1,5 graden dood is, want de Europese Klimaatwet en tenminste twee wetsvoorstellen zijn uitdrukkelijk gebaseerd op het behalen van 1,5 graden en verplichten bedrijven om daartoe plannen te ontwikkelen.
Daarom sprak Von Der Leyen haar vicevoorzitter Timmermans onmiddellijk tegen en stelde zij, zonder enige uitleg, dat 1,5 graden nog springlevend is. Dat is natuurlijk onzin want in de COP 27 slottekst staat over 1,5 graden bijna niets dat niet ook in het Parijse klimaatakkoord stond. Het besluit bevat wel een verwijzing naar 43% wereldwijde emissiereductie tegen 2030, een bepaling die door de Haagse rechtbank, die Shell netto 45% oplegde, geschreven had kunnen zijn.
Dit soort algemene verklaringen zijn echter tandeloos, want ze leggen geen enkel land enige concrete verplichting op om iets te doen of na te laten. Nu suggereert de klimaatbeweging dat het gebrek aan multilaterale afspraken juist het belang van unilaterale maatregelen door klimaatkoplopers, zoals de EU, benadrukt.
Dit idealisme neemt echter niet weg dat de COP 27 nog eens heeft duidelijk gemaakt dat de ontwikkelingslanden geen zin hebben om hun economische belangen ondergeschikt te maken aan de wens van het westen om de ‘klimaatcrisis’ langs de weg van het wereldwijde CO2-budget op te lossen.
De slottekst van COP27 kwam dan ook niet verder dan het herhalen van de toverformule uit de VN Raamovereenkomst over Klimaatverandering (UNFCCC) uit 1992:
‘gezamenlijke, doch verschillende, verantwoordelijkheden en onderscheiden mogelijkheden, in het licht van verschillende nationale omstandigheden en in de context van duurzame ontwikkeling en de strijd tegen armoede.’
Die formule zegt niets over wie wat moet doen, maar geeft de ontwikkelingslanden min of meer een vrijbrief – zij hebben immers ‘verschillende verantwoordelijkheden’. Dit wisten we natuurlijk al sinds 1992, maar westerse politici die hun lot aan klimaatbeleid verbonden hebben, zijn daarvoor al 30 jaar Oost-Indisch doof.
Dertig jaar herhaling van zetten
Met de herhaling van zetten in Sharm-el-Sheik blijkt eens te meer hoe zeer de rest van de wereld zich niets aantrekt van de wens van het westen om fossiele brandstoffen de nek om te draaien. Als zelfs het westen nog steeds niet zonder fossiele brandstoffen kan, merken de ontwikkelingslanden op, hoe kunnen zij dan hun economieën ontwikkelen zonder gas, olie en kolen?
Al dertig jaar lang gaan regeringsleiders bijna ieder jaar door dezelfde routine om tot dezelfde vaststelling te komen: het is voor de rijke landen voorwaar niet eenvoudig om met minder fossiele brandstoffen te leven, maar voor de ontwikkelingslanden is het schier onmogelijk een stap verder te komen zonder die brandstoffen. Zoals een columnist het uitdrukte, een klimaattop is net als het Eurovisie songfestival:
‘Waar poten we deze keer de circustent neer om ons collectief belachelijk te maken?’
De legitimerende functie van ‘klimaattoppen’
Inderdaad, voor velen zijn die klimaattoppen vermakelijke of tenminste aangename bijeenkomsten of effectieve kanalen voor de marketing van koopwaar en diensten. De ijzeren driehoek van klimaattechnocratie, politiek en economische belangen maakt dat deze vertoning ondoordringbaar is voor kritiek, ook al is die kritiek nog zo gegrond.
COP 27 heeft mooi geïllustreerd dat internationaal klimaatbeleid een belangrijke legitimerende functie vervult. De klimaattoppen legitimeren irrationeel EU-klimaatbeleid. De rest van de wereld maakt er geen bezwaar tegen als de EU een verwijzing naar 1,5 graden in de slottekst wil opnemen, of een emissiereductiepercentage van 43%, zolang er maar geen verplichtingen aan verbonden zijn.
Die verwijzingen vormen vervolgens een rechtvaardiging, althans een alibi, voor EU klimaatbeleid, maar dat de EU zichzelf aan een CO2-budget wil binden wil niet zeggen dat de rest van de wereld zich geroepen voelt om de helpende hand te bieden.
Zolang de EU het huidige klimaatbeleid met het bijbehorende koolstofbudget blijft volgen, zullen er internationale klimaatbijeenkomsten zijn. Want die bijeenkomsten doen misschien niets voor het klimaat, maar des te meer voor het Europese klimaatbeleid.
***
0 reacties :
Een reactie posten