Hoe kernenergie slechts één keer in het Klimaatakkoord belandde

Hoewel kernenergie weer volop aandacht krijgt, speelde het vrijwel geen rol bij het tot stand komen van het huidige klimaatbeleid. Het Klimaatakkoord noemt het precies één keer. En aangezien dit document de lijnen uitzet voor het energiebeleid tot 2030 is het in de praktijk bepalend. Hoe bleef kernenergie nou buiten het Klimaatakkoord?

24-12-2020

Op dit moment staat kernenergie staat weer op de agenda. Dit najaar besloot de Tweede Kamer op initiatief van VVD en CDA om te inventariseren of bedrijven een nieuwe kerncentrale willen bouwen. En in hun concept-verkiezingsprogramma’s profileren partijen zich nadrukkelijk voor of tegen. Zo wil de VVD ruim baan geven aan kernenergie, terwijl de PvdA pleit voor snelle sluiting van ‘Borssele’.

Ster in debatten, figurant in beleid

Gezien de naderende Tweede Kamerverkiezingen is dit een logisch moment voor zo’n ideeënstrijd. Toch heeft het ook iets vreemds. Het kabinet-Rutte III sloot anderhalf jaar geleden een Klimaatakkoord dat het beleid tot 2030 uitstippelt en nu wordt uitgevoerd. Het aantal vermeldingen van kernenergie in dit pak papier: precies één.

Alles wat u wilt weten over kernenergie in 64 vragen

Als kernenergie schittert in verkiezingsprogramma’s, hoe werd het dan een figurant in het huidige klimaatbeleid?

Terugkijkend is het lastig voor te stellen, maar voor de Tweede Kamerverkiezingen van 2017 was klimaat – en ook kernenergie – geen groot thema. Laka, een anti-kernenergieclub, schreef handenwrijvend dat het thema nauwelijks nog positief aan bod kwam.

Politieke aandacht kernenergie in2017 op dieptepunt

Voor het eerst sinds 1956 noemde het CDA (of voorlopers) kernenergie niet in het partijprogramma. En bij de VVD sneuvelde een vermelding ten faveure van een algemeen verhaal over innovatie. Alleen de SGP noemde kernenergie, maar slechts zuinigjes.

De energiebron ontbrak ook in het in oktober 2017 gepresenteerde Regeerakkoord van Rutte III. Wat er wel in stond, waren stevige klimaatambities. Door een te sluiten Klimaatakkoord moest de uitstoot van broeikasgassen in 2030 met 49 procent dalen ten opzichte van 1990. Drie maanden later schetste minister van Economische Zaken en Klimaat Eric Wiebes (VVD) de aanpak. Er kwamen ‘sectortafels’ waar bedrijven, overheden en organisaties zouden polderen over klimaat.

Voor alle partijen in de energiesector was het klip en klaar dat ze een stoeltje moesten bemachtigen. In februari 2018 werd duidelijk dat er vijf ‘klimaattafels’ kwamen en een overkoepelend klimaatberaad geleid door ‘klimaatpaus’ Ed Nijpels (VVD). Elke tafel kreeg een voorzitter die, in overleg met het ministerie, bepaalde wie er aan tafel kwam. Bedrijven en organisaties wedijverden voor een stoel in gesprekken, brieven en persoonlijke contacten.

Zorg over klimaat maakt atoomstroom salonfähig

Een meerderheid van de Tweede Kamer en de bevolking steunt het gebruik van kernenergie, zo bleek in november 2018. Weliswaar is het draagvlak broos en is onduidelijk of het zich ooit vertaalt in nieuwe kerncentrales. Maar gezien de recente geschiedenis is de steun op zich al buitengewoon opmerkelijk.

De destijds nieuwe energiebron leek in de jaren zestig de ­wereld te veroveren. Er was brede steun – ook op links – voor kernenergie. In landen als Frankrijk is er in de decennia erna ook echt werk gemaakt van kern­energie. In Nederland bleef het bij twee, en later weer één centrale.

Dat had diverse oorzaken. Zoals het ontdekken van een gasbel die goedkoop energie bood. Ook verzuurde het imago, door felle campagnes van tegenstanders die inspeelden op de angst voor kernwapens. Ook kregen incidenten en ongevallen veel aandacht zodat het onjuiste beeld bleef hangen dat kernenergie onveilig is. Zo ontstond de links-rechts­tegenstelling.

Het ongeval in Tsjernobyl in 1986 leek een definitief einde voor de kansen van kernenergie. Lange tijd was er overduidelijk geen steun. Dat veranderde door het groeiende bewustzijn over klimaatverandering. Kernenergie belooft CO2-arme stroom, veilig en zonder veel ruimtebeslag. Voor velen weegt het klimaat momenteel zwaarder dan de nadelen van kernenergie.

Wiebes gaat op ‘tonnenjacht’

Voorzitter van de elektriciteitstafel werd Kees Vendrik (57), hoofdeconoom van de Triodos Bank en, na eerder Tweede Kamerlid te zijn geweest, sinds juni 2019 senator voor GroenLinks. Hij en zijn collega-voorzitters werden door minister Wiebes gebonden aan gedetailleerde instructies. De kern: het proces moet tonnen CO2-reductie opleveren, en kosteneffectief zijn (lees: zo goedkoop mogelijk). Zoals Wiebes plat zei: ze gingen op ‘tonnenjacht’ naar CO2-reductie.

Meteen waren de meningen verdeeld over de ‘tafel’-aanpak. Voorstanders zagen het als beproefd recept om draagvlak bij elkaar te polderen. Tegenstanders vreesden een apolitiek proces waarbij belanghebbenden plannen maakten en nauwelijks naar burgerbelangen keken.

‘Polder maakte mogelijk kernenergie uit te sluiten’

Lukt de derde renaissance van het atoom wel?

Achteraf zeggen critici dat de aanpak het ook mogelijk maakte om kernenergie buiten te sluiten. Oud-minister Ronald Plasterk (PvdA) haalde begin september 2020 in zijn Tele­graaf-column hard uit naar de ‘geheimzinnige’ klimaattafels. Hij merkte op dat er geen nucleaire bedrijven of organisaties aan tafel hadden gezeten. Zo kon een ‘besloten establishment’ van fossiele bedrijven, windmolenfans en activisten zonder pottenkijkers een akkoord sluiten.

‘Het atoom’ zat inderdaad niet aan tafel. En niet omdat organisaties en bedrijven het niet hebben geprobeerd. Zo zocht Stichting Ecomodernisme diverse malen contact. Deze groep betoogt dat kernenergie naadloos past in een ‘groene’ toekomst, omdat het geen CO2 uitstoot en nauwelijks beslag legt op land zodat er meer ruimte blijft voor natuur. Voorzitter Olguita Oudendijk (57) benaderde in arren moede zelfs Ed Nijpels per sms op zijn via-via verkregen telefoonnummer. Hoewel ze ten slotte een afwijzingsbriefje kreeg, voelde ze zich ‘straal genegeerd’.

Ook het meer gevestigde Nucleair Nederland, de koepel van nucleaire bedrijven, liet informeel weten graag aan te sluiten. En stuurde een brief waarin de club uiteenzette welke kennis ze meebrachten naar de tafels. Ze gingen zelfs in gesprek met tafelvoorzitter Vendrik, maar mochten niet aanschuiven.

Geen stoelen aan tafel voor specifieke technieken

Gezien Wiebes’ opdracht was het logisch dat Nucleair Nederland niet deelnam, zegt Vendrik. Aan tafel wilde hij alleen bedrijven die concreet konden bijdragen aan de ‘jacht’ op tonnen CO2-reductie. Dus energiebedrijven, of partijen die infrastructuur dan wel draagvlak garandeerden. Maar deze voorwaarden werden pas ‘gaandeweg duidelijk’, vindt Nucleair Nederland.

Benader een kerncentrale als een vliegtuig

Verder moest de tafel ‘technologieneutraal’ zijn: het beleid heeft geen voorkeur voor de technieken waarmee klimaatdoelen worden bereikt. Partijen die pleitten voor een specifieke techniek kregen dus geen stoel. Vendrik weerde organisaties voor kernenergie, maar ook getijde-energie, zonne-energie en de waterstoflobby. ‘Als ik nucleair had voor- getrokken, was daar terecht kritiek op geweest.’

De ‘kleintjes’ kregen wel een stoel

Vendrik zegt de selectie niet moeilijk te hebben gevonden. Veel partijen lagen voor de hand. Zeker grote energiebedrijven als RWE en Eneco. In overleg met het ministerie moest ongeveer 80 procent van de Nederlandse markt aan tafel zitten. Partijen als Greenpeace moesten draagvlak garanderen, al werd het aanschuiven van milieuorganisaties door buitenstaanders niet altijd begrepen.

Over sommige keuzes is wel nadrukkelijk gewikt. Zo kwam energiebedrijf Vandebron (100 procent wind, zon en biomassa) aan tafel om de ‘kleintjes’ een plek te geven tussen de grote energiebedrijven. Vendrik zegt zich niet te hebben laten sturen door eigen voorkeuren of een energiebron hebben willen uitsluiten: ‘Het Klimaatakkoord sluit niets uit. Ik handhaafde alleen het principe: het moet technologieneutraal.’

Niemand legt kernenergie op tafel

In maart 2018 begonnen de onderhandelingen met een pitch van de deelnemers: hoe zouden zij de reductie van 20,2 miljoen ton CO2 halen in 2030? Geen van de bedrijven noemde kernenergie. ‘Zij mochten zelf weten of ze een pleidooi voor kernenergie hielden,’ zegt Vendrik, als de tonnen CO2-reductie maar werden gehaald. Maar grote energiebedrijven, zoals Vattenfall, RWE en Engie, lieten afgelopen jaren publiekelijk weten geen reactoren te willen bouwen. Het enige energiebedrijf in West-Europa dat dat lijkt te willen, is het Franse EDF. Dat was niet gevraagd, zegt Vendrik, omdat het niet actief is op de Nederlandse markt.

Andere energiebedrijven vinden kernenergie te duur. Jarenlang zijn de veiligheidseisen verder opgeschroefd. Deze staan in de liefst 316 pagina’s dikke ‘Handreiking veilig ontwerp en veilig bedrijven van kernreactoren’. Zo moeten ­reactoren bestand zijn tegen vliegtuigcrashes en natuurrampen, én mag de toezichthouder tijdens de bouw de eisen nóg verder aanscherpen. Ook moet vooraf een enorme som geld in een fonds worden gestopt om op termijn de ontmanteling te kunnen betalen.

Overheid beïnvloedt positie van hernieuwbaar wél

Lees ook: Eerste geïnteresseerde voor bouw kerncentrale meldt zich

Verder ging in West-Europa veel kennis en kunde verloren doordat in dertig jaar nauwelijks centrales zijn gebouwd. Recente bouwprojecten liepen daardoor vaak vertraging en kostenoverschrijdingen op. EDF verwacht wel dat door geleerde lessen nieuwe projecten goedkoper zullen zijn. Maar doordat door miljardensubsidies de prijzen van zon en wind zijn gedaald, werden de laatste tijd de contrasten vooral groter.

Dit illustreert dat overheden invloed hebben op het speelveld van kernenergie. Wiebes deed in debatten afgelopen jaren alsof hij onmachtig toeschouwer is. Een terugkerende beeldspraak: er is een loket waar je een bouwvergunning kunt krijgen voor een kerncentrale, maar daar meldt zich nooit iemand. Wiebes toonde zich niet bereid om, zoals de Britten, private partijen te steunen. Vendrik: ‘Je kunt een grootschalig subsidieprogram­ma beginnen voor kerncentrales. Partijen mochten dat inbrengen aan de klimaattafel, maar ik heb ze niet gehoord.’

Speelveld is heel onaantrekkelijk voor kernenergie

Vendrik wil niet ingaan op de vraag of eerdere politieke beslissingen een situatie hebben gecreëerd waarin bedrijven vanzelf kiezen voor wind en zon. Vendrik: ‘Je vraagt mij om een oordeel over het energiebeleid van de afgelopen tien jaar. Dat was mijn opdracht niet. Ik kan alleen maar zeggen zoals het onder mijn verantwoordelijkheid is gegaan.’

In de zomer van 2018 verschijnt een ‘Voorstel voor hoofdlijnen van het Klimaatakkoord’. Bij het produceren van stroom tot 2030 speelt kernenergie geen rol. Toch is er aan de ‘bijzettafel’ systeemintegratie wel over gesproken. En dan vooral over de vraag hoe het stroomnet stabiel blijft als het aandeel variabele energiebronnen, zoals zon en wind, enorm toeneemt. Wie levert straks stroom als het windstil is en bewolkt? Tot 2030 doen gascentrales dat, maar daarna moet dit met steeds minder CO2-uitstoot, en is kernenergie een optie.

Kernenergie speelt nauwelijks rol in Kamerdebat

Buiten de onderhandelingen is er begin 2018 weinig rumoer over het ont­breken van kernenergie. Wel groeide het ­ongemak dat ‘de polder’ alles bepaalde zonder dat de Tweede Kamer meepraatte. Dat gebeurde op 31 oktober 2018, na publicatie van een ‘kabinetsappre­ciatie’ van de klimaatplannen. Dit was hét moment voor de Kamer. Laat in de avond, om kwart voor elf, begon het debat. ‘Ik zie dat iedereen er energiek uitziet,’ zei voorzitter Khadija Arib (PvdA) bij wijze van grap.

Gezien de omvang van het Klimaat­akkoord schoot de discussie onvermijdelijk alle kanten op. Als er al een rode draad was, betrof dat de betaalbaarheid van de plannen. Chris Stoffer (SGP) was de enige die – zeer voorzichtig – pleitte voor kernenergie. Thierry Baudet (Forum voor Democratie) zei van kernenergie te houden zonder concreet te worden. De VVD koos andere thema’s. Net na drieën was het klaar, de Kamer had zijn zegje gedaan over het klimaatbeleid tot 2030.

Politici herontdekken kernenergie

Een week later zag de wereld er plotseling geheel anders uit. Ingegeven door een item in het tv-programma Zondag met Lubach en door uitspraken van fractievoorzitter Klaas Dijkhoff (VVD) stond kernenergie boven aan de agenda. Tot verbazing van velen bleek er iets verschoven in de samenleving. De zorgen over het klimaat bleken groot en de tegenstand minder robuust dan ­gedacht. Een meerderheid van parlement en bevolking steunt kernenergie. Broos draagvlak, maar toch een ommekeer.

Ook aan de klimaattafel werd dit opgemerkt – al was het maar doordat er persvragen kwamen. ‘Ik heb partijen gevraagd: jullie horen deze maatschappelijke discussie, verandert dat voor jullie nog iets?’ zegt Vendrik. Het antwoord was nee. Wel blijkt uit de notulen dat ­tegenstanders het thema niet snel genoeg van de agenda konden krijgen. Ronald Plasterk haalt deze discussie aan in zijn column: ‘“Kernenergie vloekt met de lijn,” zegt iemand, het is “strijdig […] met wat is afgesproken”.’ Vendrik bestrijdt dat alleen tegenstanders aan tafel zaten. Zo was de vertegenwoordiger van RWE directeur van kerncentrale Borssele.

Uiteindelijk resteert een bijrol voor kernenergie

Inhoudelijk ging het er nu opnieuw over of kernenergie alle wind- en zonne-energie kan aanvullen na 2030. Uiteindelijk bleef kernenergie staan als een van de opties, zonder concreet plan.

Dit zou de enige vermelding van kernenergie blijken in het definitieve Klimaatakkoord dat in juni 2019 verscheen. Wel bleven VVD en CDA kernenergie agenderen, met als grootste wapenfeiten het afdwingen van een marktconsultatie.

Toch concludeerde Pieter Boot, sectorhoofd klimaat, lucht en energie bij het Planbureau voor Leefomgeving (PBL), in augustus 2019 al dat door het Klimaat­akkoord het ‘boek dicht kan’ voor nieuwe kernenergie. Op energiepodium.nl, een site waar energie-experts discussiëren, schrijft hij dat Nederland een andere richting inslaat. Er komt een energiesysteem met wind en zon als basis – de ‘basislast’ – die goed combineert met gascentrales als achtervang. Hoewel kernenergie die rol ook kan vervullen, is dat commercieel onaantrekkelijk.

Terugkijkend verbaast energiecommentator Remco de Boer zich eind 2020 in het FD over de omgang van politieke partijen met kernenergie. Niet alleen fluctueert de interesse sterk. Voorstanders lijken altijd te willen praten over kernenergie, behalve als het er echt toe doet. Ook ‘ecomodernist’ Olguita Oudendijk frustreert het drie jaar later nog dat kernenergie buiten het beleid is gebleven. ‘Vanuit een democratisch oogpunt is het niet behoorlijk,’ zegt ze. ‘Het is ook stom dat je niet alle opties op tafel legt als je een probleem hebt.’ Haar hoop is dat het roer om gaat als het iedereen duidelijk is dat kernenergie juist niet duur is als de overheid alle CO2-arme energiebronnen gelijk behandelt.

ELSEVIER