Als je de Kamer 22 keer in 7 jaar niet of onvoldoende informeert: is dat dan een patroon?

Een vreemd advies


Wim Voermans 22-6-2020

Waarom? Dat is het eerste wat je je afvraagt als je het recente, ongevraagde advies Raad van State van 15 juni 2020 (No. W04.20.0135/I) over ministeriële verantwoordelijkheid leest. Midden in crisistijd, aan het einde van de looptijd van het kabinet. Wat wil de Raad, ongevraagd en al, hier bereiken?

In het advies maakt de Raad zich zorgen over de toenemende verruwing van de verhoudingen tussen Kamerleden, kabinet en ambtenaren. Niet alleen zijn de spelregels voor het noodzakelijke samenspel op de achtergrond geraakt, volgens de Raad, maar er zijn ook geleidelijk verschillende opvattingen over het samenspel ontstaan.

Al doet het advies nog zo zijn best een op het oog evenwichtige analyse te geven, er wordt stevig partij getrokken voor bewindspersonen en ambtenaren. De schuld voor de verruwing wordt zonder al te veel reserve bij de Tweede Kamer gelegd, die zich veel te veel door de waan van de dag en incidentenpolitiek zou laten leiden. En het rapport gaat, heel bijzonder, keer op keer pal staan voor ambtenaren. Die moeten vooral beschermd worden door hun ministers, de Kamers moeten van ambtenaren afblijven. Dat is zeker in beginsel zo, maar het wordt tot een soort mantra in het advies. Keer op keer weer. Waarom?

Het advies staat sterk in de sleutel van een gouvernementele, bestuurlijke logica. Want aan de vraag of misschien het steeds sterker geworden bestuur, de regering, met zijn machtige informatiepositie, de Kamers juist in een positie heeft gebracht waarin die veroordeeld zijn tot incidentenpolitiek, omdat ze gewoonweg de informatie, noch de mogelijkheden krijgen systematisch en effectief mee te denken over regeringsbeleid en dat ook te controleren, komt in het advies eigenlijk niet aan de orde. Ook niet dat mogelijk de eigenlijke schuld van het gebrekkiger gaan functioneren van de as regering-parlement van de afgelopen tien jaar gezocht moet worden in de torenhoge sturings- en veranderingsambities van de overheid, met daarbij de onmogelijke opgave om die uit te voeren, en de ‘managerial’ aanpak van het overheidsbestuur. Het komt nauwelijks aan de orde. En dat de Kamer in zo’n situatie van steeds groter wordende (informatie)achterstand op de kabinetsagenda dan harder gaat roepen, via incidenten probeert aan te klampen op wat er gaande is, en af en toe ook eens in gesprek wil met de verandermanagers op de departementen die vaak meer weten dan een minister of staatssecretaris (en die zelfs wel eens aan willen spreken), is toch niet zo gek?

De Raad doet voorkomen dat hij een objectieve, door feiten gestaafde analyse geeft, maar dat blijkt bij doorlezen toch niet altijd het geval. Er zitten, juist op cruciale punten echt overtuigingen in.

Een voorbeeld. Heeft de Raad gelijk op pagina 34 van het advies als hij stelt?:

‘De overheid blijkt daardoor vaak niet of maar moeizaam te voldoen aan de sterkere roep om openbaarheid vanuit de samenleving en vanuit het parlement. Het naar boven halen en selecteren van de relevante informatie kost daarbij ook tijd, geld en menskracht. Vaak wordt er te gemakkelijk van uitgegaan dat informatie te allen tijde en onmiddellijk beschikbaar kan zijn. De werkelijkheid is gecompliceerder.

Dat neemt niet weg dat in bepaalde gevallen signalen die door burgers, journalisten en Kamerleden worden aangedragen eerst lange tijd door bewindslieden worden ontkend of onderschat terwijl later blijkt dat die signalen wel degelijk juist waren. In de beeldvorming lijkt dat vaak het gevolg te zijn van een structureel patroon van achterhouden en verdraaiingen van de feiten. Dat zou incidenteel voor kunnen komen maar voor een structureel patroon bestaat geen bewijs.’

Volgens de Raad bestaat er geen cultuur van toe- of afdekken en valt het allemaal wel mee: geen bewijs voor een structureel patroon, meer beeldvorming. Dat is wel een vreemde aanname, met een ‘bewijs’ uit het ongerijmde van de Raad, die voor deze stelling zelf geen ander bewijs dan de eigen indruk geeft; eigen beeldvorming, zeg maar.

Wie ook maar eventjes de moeite neemt om aan de hand van krantenberichten van de afgelopen 7 jaar te kijken wanneer er ‘incidenten’ waren waarbij de regering de Kamer niet, of onjuist de Tweede Kamer informeerde die komt al snel tot het volgende lijstje.

(G)een patroon van toe- en afdekken 2013-2020?

In de volgende gevallen gaven bewindspersonen de afgelopen 7 jaar, in discussie met de Kamers, toe dat de Kamer niet, onjuist of onvolledig was geïnformeerd – in één enkel geval is er nog niet zo’n discussie geweest.

Niet, onjuist of – in mindere mate – onvolledig informeren van de Kamer wordt wel gezien als een politieke doodzonde, en een overtreding van de plicht die artikel 68 Grondwet aan ministers en staatssecretarissen oplegt om de Kamers inlichtingen te verschaffen.

1. 2013 Rapport Commissie de Wit – overname/redding Fortis. ABN/Amro, ING (over de periode 2008-2009) De toenmalige minister van Financiën Wouter Bos heeft de Kamer niet op tijd en/of niet volledig heeft geïnformeerd. Daardoor is de controlerende taak van de Kamer belemmerd. ‘De Kamer is bij de crisismaatregelen in vrijwel alle gevallen pas achteraf door de minister geïnformeerd.’ https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/conclusies-de-wit-kamer-onvolledig-geinformeerd-grote-fouten-bij-overname-abn-gebrekkig-toezicht~b30b3e7ab/
2. 2011 Minister Edith Schippers betreurt het dat zij in de Tweede Kamer stelde dat er nog geen evaluatie was van het aantal mensen dat zijn zorgpremie niet betaalt. Dat rapport bleek al wel bij ambtenaren op haar ministerie bekend te zijn, liet ze woensdagavond weten.
3. 2012 Minister Hans Hillen geeft toe de Kamer als Minister van Defensie (2010-2012) de Kamer onvolledig te hebben geïnformeerd https://www.trouw.nl/nieuws/hillen-hield-als-minister-informatie-achter-voor-de-kamer~be7842e9/ (In 2017 dient een strafzaak tegen enkele betrokken ambtenaren. NRC heeft het dossier ingezien. Daarin komt een verhoor door de Rijksrecherche van voormalig minister Hillen in 2014 voor. Hillen legt uit waarom hij als minister besloot geen aangifte te doen tegen een ambtenaar die zich bezighield met de verwerving van auto’s. Diezelfde ambtenaar is één van de verdachten die binnenkort terecht staat. Bron: informatie uit interview NRC 2017 met Hillen)
4. 2013 S Staatssecretaris van Financiën, Frans Weekers heeft de Tweede Kamer onvolledig en deels onjuist geïnformeerd in de discussie over de mrb-vrijstelling voor oldtimers. https://www.nu.nl/auto/3586511/weekers-heeft-kamer-onvolledig-geinformeerd-oldtimers.html
5. 2013 Staatssecretaris Weekers houdt informatie achter over Bulgarenfraude https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/weekers-hield-rapport-over-toeslagenfraude-achter~b5929772/
6. 2013 (Vermeend achterhouden) Minister Blok van wonen houdt een rapport uit 2011 achter dat gaat over de effecten van huurverhogingen. In het stuk staat dat de vraag naar sociale huurwoningen inzakt als de huren snel worden verhoogd. Het ministerie zou wel op de hoogte zijn geweest van het rapport, maar Blok repte er niet over toen er tijdens debatten naar werd gevraagd.
7. 2014 De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties informeert te laat en op een bijzondere manier de Kamer over betrokkenheid van Nederlandse inlichtingendiensten bij verzameling metadata van telefoongesprekken https://eenvandaag.avrotros.nl/item/plasterk-en-hennis-op-hoop-van-zegen/
8. 2015 Minister Jeroen Dijsselbloem (Financiën) geeft toe dat hij de Kamer over een aspect van het drama rond de hogesnelheidstrein Fyra beter had kunnen informeren. Geen van de bewindspersonen die het Fyra-dossier in hun portefeuille hadden, informeerden de Tweede Kamer op tijd, volledig en juist, constateerde de enquêtecommissie.
9. 2015 Bonnetjesaffaire Minister Veiligheid en Justitie – De Kamer blijkt niet, of tenminste onvolledig te zijn geïnformeerd over een bedrag bij een in 2001 door Fred Teeven (inmiddels staatssecretaris Veiligheid en Justitie) als officier van Justitie gesloten deal met een crimineel
10. 2017 Wilders affaire – De Minister V&J wordt in verlegenheid gebracht over communicatie tussen het Ministerie J&V en OM over vervolging Wilders – de Kamer blijkt hierover niet te zijn geïnformeerd.
11. 2017 WODC-affaire. Nieuwsuur brengt, naar aanleiding van signalen van een klokkenluider, dat er ambtelijke druk is geweest op inhoud van WODC-rapporten – het Wetenschappelijke Onderzoeks- en Documentatiecentrum van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. De Kamer, voor wie de rapporten vaak de basis voor besluitvorming zijn, wordt met deze praktijk op het verkeerde been gezet: niet kloppende of bewerkte WODC-rapporten geven de Kamers onjuiste/onvolledige informatie. Zie https://www.nrc.nl/nieuws/2017/12/07/manipulatie-onderzoek-is-gebruikelijk-a1584200 later https://www.ad.nl/politiek/wodc-top-nam-klokkenluider-niet-serieus-directeur-vertrekt~af7035e3/.
12. 2018 Premier Rutte laat mogelijke ambtelijke memo’s over afschaffing van de dividendbelasting buiten het informatiedossier kabinetsformatie, waardoor voor de Kamers dit element van de kabinetsformatie niet natrekbaar wordt.
13. 2018 NLA-dossiers Ministerie van Buitenlandse Zaken, Minister Blok – Nieuwsuur/Trouw onthullen dat er in tegenstelling tot de afspraken (alleen Non Lethal Assistance), subsidie naar strijdgroepen Syrië die juist wel militair kan worden ingezet. De Kamer wordt daar heel haperend over ingelicht, waarbij informatie die voor de journalisten wel beschikbaar is, vanwege de noodzaak tot geheimhouding, niet wordt gedeeld met de Kamers.
14. 2019 Staatssecretaris Harbers Justitie en Veiligheid informeert de Tweede Kamer onjuist over de misdaadcijfers onder asielzoekers.
15. 2019 Staatsecretaris Menno Snel van Financiën informeert de Kamer onvolledig en onjuist over Toeslagenaffaire bij Belastingdienst
16. 2019 Staatssecretaris Ank Bijleveld van Defensie informeert de Kamer onjuist en onvolledig over het aantal burgerdoden Irak bij het Nederlandse bombardement op Hawija
17. 2019 (december) De Kamer is onjuist geïnformeerd over een historische kunstverkoop door het Koninklijk Huis (blijkt na Kamervragen) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kv-tk-2019Z26064.odt
18. 2020 De Staatssecretaris van Financiën heeft de Kamers onjuist/niet geïnformeerd over het bestaan van (en het werken met) zwarte lijsten bij Belastingdienst
19. 2020 maart, wederom Financiën: Onjuiste informatieverstrekking door de Belastingdienst aan de Nationale ombudsman, waardoor het ook voor de Kamer heel lastig wordt zich een goed beeld te vormen file:///D:/Users/gebruiker/Downloads/onjuiste-informatieverstrekking-door-de-belastingdienst-aan-de-nationale-ombudsman.pdf
20. 2020 Ministerie van Defensie: onwelgevallige informatie over Kunduz missie blijkt voor de Kamer te zijn verzwegen. https://www.trouw.nl/politiek/zo-goed-ging-het-in-kunduz-niet~b0bebf0c/ Nederland trainde er van 2011 tot 2013 lokale politieagenten. Kamervoorzitter Kadisha Arib schrijft op 31 januari 2020 een brief aan minister-president Rutte en uit daarin de zorgen over de informatiepositie van de Tweede Kamer. Volgens Arib wordt deze positie met regelmaat geschaad door het kabinet, ondanks gesprekken over de informatiekwestie met de premier.
21. 2020 Zaak Julio Poch – informatie over de Minister van Justitie en de strategie om Poch naar Spanje te krijgen om hem daar te doen uitleveren aan Argentinië (Nieuwsuur 10 maart 2020)
22. 2020 Zembla uitzending (BNN/Vara) van mei 2020 (‘Koninklijke constructies’) over subsidieverlening en jachtontheffingen op kroondomein het Loo laat zien dat de Kamers in de begroting niet juist en niet volledig worden geïnformeerd over de kosten van het Koninklijk Huis.

Wellicht valt er op punten af te dingen op de vraag hoe ernstig ministers of staatssecretarissen te kort schoten in hun informatieplicht – dat zal best. In ieder geval is het lijstje nog zeer onvolledig. Ik kan me zo voorstellen dat ingewijden nog meer incidenten zouden kunnen noemen.

Wat je in ieder geval wel vast kunt stellen is dat er in zekere zin sprake is van een patroon. 22 Gevallen in 7 jaar (sommige reiken natuurlijk wat verder terug in de tijd) is geen klein bier, 10 in de laatste 2 jaar is zeker ernstig. Die toename in de afgelopen 2 jaar zou kunnen zijn veroorzaakt doordat de Kamers samen met onderzoeksjournalistiek wakker lijken te zijn gekust door de incidenten en kritischer het kabinet zijn gaan volgen. Die 10 incidenten in 2 jaar lijken in ieder geval niet door louter toeval te kunnen worden verklaard.

Terug naar de Raad

Waar volgens het eigen beeld van de Raad geen patroon bestaat in de informatievoorziening aan de Kamers laat een heel, heel oppervlakkige analyse van niet meer dan wat krantenkoppen als snel een heel ander beeld te geven. En zo valt er wel meer af te dingen op de soms vreemdsoortige analyses van de Raad van State in het advies van 15 juni over de ministeriële verantwoordelijkheid. Wie het notenapparaat doorneemt kan een glimlach (voor anderen misschien enige ergernis) niet onderdrukken. Voor de onderbouwing is ‘gewinkeld’ in literatuur, veel verwijzingen naar kranten en weblogs als bewijs voor stellingen, met als klein dieptepuntje een verwijzing naar een stokoude, verderlichte bijdrage van de vice-president de Graaf aan een Nijmeegse vriendenbundel uit 1987 over de positie van ministers en ambtenaren (zie noot 59 van het advies).

Nogmaals: waarom doet de Raad van State dit? De invulling en interpretatie van de constitutionele spelregels over ministeriële verantwoordelijkheid (o.a. de bepalingen uit artikelen 42-49 van de Grondwet) is in ons systeem – zonder constitutioneel Hof – bewust overgelaten aan de spelers (regering en Staten-Generaal) zelf, zo leren we uit de toelichtende stukken bij de Grondwet. De Raad van State is ons systeem niet een van die spelers, maar de Raad wil kennelijk nu toch een rol. Waarom?

Kennelijk om ‘de spelregels’ aan te scherpen. Ze ook mede vorm te geven. Maar het past ons belangrijkste adviesorgaan voor de regering niet om als de bovenmeester van de Kneuterdijk het parlement de oren te komen wassen, dunkt me. Dat is niet de rol van de Raad en hij begeeft zich daarmee ook op glad ijs. Als je op een zo gevoelig terrein, ongevraagd de deur in komt trappen, met mogelijk het verwijt van een partijdige blik, dan kan dat ten koste gaan van je gezag.

Ik realiseer me: dit zijn grote woorden en verwijten, maar ik maak me zorgen over deze ongevraagde advisering die past in een lijn van de afgelopen tijd, waarin bijvoorbeeld een ‘geregisseerde’ voorlichting werd gegeven over digitaal vergaderen van de Kamers. De Raad wil ‘meespelen’ en ‘staatsrecht’ maken, zo lijkt het.