Gerechtvaardigd vertrouwen op principebesluit?

De Raad van State heeft geoordeeld dat een principebesluit de basis vormt voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. 

22-4-2020

Gerechtvaardigd vertrouwen op 

principebesluit?

Mag een initiatiefnemer gerechtvaardigd vertrouwen op een principebesluit? Met andere woorden: kan een initiatiefnemer met een principebesluit in de hand een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel? Hierover heeft de Raad van State op 1 april 2020 twee uitspraken gedaan (ECLI:NL:RVS:2020:953 en 956).

Principebesluit

Als een initiatiefnemer een nieuwe (ruimtelijke) ontwikkeling voorbereidt, dan heeft hij vaak ook vooroverleg met het bevoegd gezag. Om te vernemen of het bevoegd gezag in principe bereid is om medewerking te verlenen aan de nieuwe ontwikkeling, dient de initiatiefnemer vaak een principeverzoek in. Met een principebesluit kan het bevoegd gezag dan in principe zijn medewerking aan de nieuwe ontwikkeling toezeggen. Dat is voor een initiatiefnemer vaak groen licht om het verdere traject door te zetten.

Maar wat als uiteindelijk toch geen medewerking wordt verleend aan de nieuwe ontwikkeling? Vormt het principebesluit dan de basis voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel? Daarover deed de Raad van State op 1 april 2020 twee uitspraken.

Rechtspraak vertrouwensbeginsel

In deze uitspraak herhaalt de Raad van State eerst in het kort de rechtspraak over het vertrouwensbeginsel. Deze volgt uit de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694). Daaruit volgt, samengevat weergegeven, het volgende.

Allereerst moet worden bepaald of de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, als een toezegging kunnen worden gekwalificeerd. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, moet de betrokkene aannemelijk maken dat sprake is van een uitlating van een functionaris die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Van een toezegging is in ieder geval geen sprake als er een voorbehoud is gemaakt. Daarnaast volgt uit de rechtspraak dat als de uitlatingen niet op papier staan, niet wordt voldaan aan de hier bedoelde aannemelijkheidstoets en er dus geen sprake is van een toezegging (zie bijvoorbeeld Raad van State 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3025).

Vervolgens moet worden beoordeeld of de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Daarvoor is in ieder geval van belang dat de toezegging gaat over een onderwerp dat het werkgebied betreft van degene die de toezegging doet. Zo kunnen medewerkers die in zijn algemeenheid alleen algemene informatie behoren te verstrekken, zoals baliemedewerkers, geen toezeggingen doen die aan het bevoegde bestuursorgaan kunnen worden toegerekend. Wel kunnen dergelijke toezeggingen bijvoorbeeld worden gedaan door een wethouder met een bepaalde portefeuille, de inspecteur bouw- en woningtoezicht of een medewerker van de afdeling vergunningverlening of handhaving.

Als er sprake is van een toezegging die aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend, dan kan er een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel worden gedaan. Maar dan moet nog worden beoordeeld of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. Hierbij moeten de belangen van degene bij wie het vertrouwen is gewekt en de belangen die aan het honoreren van dat vertrouwen in de weg staan, tegen elkaar worden afgewogen. Als zwaarder wegende belangen in de weg staan aan het honoreren van het gewekte vertrouwen, kan er voor het bevoegde bestuursorgaan een verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet zou zijn geweest, te vergoeden.

Het vertrouwensbeginsel en het principebesluit

In de twee uitspraken van 1 april 2020 heeft de Raad van State geoordeeld dat een principebesluit de basis vormt voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Zo’n principebesluit is namelijk te kwalificeren als een toezegging. In beide gevallen was die toezegging gedaan door het bevoegde bestuursorgaan zelf, zodat ook aan die voorwaarde werd voldaan.

Het bevoegde bestuursorgaan heeft er uiteindelijk echter toch vanaf gezien om medewerking te verlenen aan de beoogde nieuwe (ruimtelijke) ontwikkelingen waarvoor het een principebesluit had gegeven. Dat is gedaan vanwege een zwaarwegend ruimtelijk belang, namelijk – in dat geval – het terugdringen van intensieve veehouderijen in een bepaald gebied. Bovendien hadden de initiatiefnemers na het verkrijgen van het principebesluit zelf geen formeel verzoek tot toestemming voor de door hen beoogde ruimtelijke ontwikkelingen ingediend. Gelet op die omstandigheden hoefde het bestuursorgaan naar het oordeel van de Raad van State geen schade aan de initiatiefnemers te vergoeden.

Franca Damen, advocaat Damen Legal