Advies ‘Niet alles kan’ van adviescollege stikstofproblematiek Remkes

Het stikstofprobleem hangt samen met andere transitieopgaven. Het adviescollege beschouwt het oplossen van het stikstofprobleem in samenhang met bijvoorbeeld luchtkwaliteit, CO2-reductie en kringlooplandbouw.26-9-2019

Advies ‘Niet alles kan’ van adviescollege stikstofproblematiek Remkes

Op 25 september 2019 bracht het adviescollege stikstofproblematiek Remkes haar eerste advies ‘Niet alles kan’ uit. Dit advies bevat aanbevelingen voor de stikstofproblematiek voor de korte termijn. Het volledige advies is hier te lezen. In dit artikel bespreek ik de hoofdlijnen van het advies.

Belangrijkste conclusies

De belangrijkste conclusies uit het advies zijn naar mijn mening als volgt:

1. De stikstofdepositie moet substantieel omlaag. Daarvoor moeten op de korte termijn maatregelen worden getroffen in de veehouderij, mobiliteit, industrie en bouwsector. Het gaat daarbij voornamelijk om een gebiedsgerichte aanpak. Daarnaast moeten de overheden de natuurherstelmaatregelen uitvoeren.
2. Vergunningverlening moet weer worden opgepakt. Intern en extern salderen zijn hierbij mogelijk, alsook de ADC-toets. Bij salderen moet worden afgeroomd. Afroming geldt in ieder geval voor latente ruimte, en daarnaast ook voor een reductie van de emissies.
3. Ruimte die ontstaat door maatregelen mag maar beperkt worden gebruikt om knelpunten op te lossen.
4. Het wijzigen of intrekken van vergunningen kan een aangewezen maatregel zijn. PAS-vergunningen kunnen (gedeeltelijk) worden ingetrokken als hiervan niet binnen twee jaar gebruik is gemaakt.

Aanleiding

De aanleiding van het advies is de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Voor een samenvatting van deze uitspraak verwijs ik naar deel 9 van mijn blogserie over deze uitspraak.

Het adviescollege merkt over de PAS-uitspraak op dat de uitspraak vooral aangeeft dat een deugdelijke onderbouwing van het PAS ontbrak. Dat betekent dat opnieuw moet worden gekeken naar de onderbouwing voor de vele besluiten en vrijgestelde activiteiten. De PAS-uitspraak betekent niet dat geen enkele vergunning meer mag worden verleend en evenmin dat er in het geheel geen ruimte is voor vergunningverlening.

Uitgangspunten

Het stikstofprobleem hangt samen met andere transitieopgaven. Het adviescollege beschouwt het oplossen van het stikstofprobleem in samenhang met bijvoorbeeld luchtkwaliteit, CO2-reductie en kringlooplandbouw.

Het adviescollege geeft advies voor de periode van september 2019 tot en met eind 2020 en gaat daarbij uit van de bestaande wetgeving. De bestaande wetgeving is de natuurwetgeving zonder het PAS-toetsingskader.

Geloofwaardig en aantoonbaar herstel van Natura 2000-gebieden en een reductie van emissies is noodzakelijk. Er is een drastische daling van stikstofemissies en –depositie nodig. De daadwerkelijke vermindering van uitstoot van stikstofoxide (NOx) en ammoniak (NH3) mag slechts deels worden gebruikt voor de aanpak van knelpunten.

Verschillende sectoren leveren een bijdrage aan de overbelasting van stikstof op Natura 2000-gebieden. Van al deze sectoren mag dan ook een bijdrage aan oplossende maatregelen worden gevraagd, in een evenwichtige verhouding, waarbij kosteneffectiviteit in ogenschouw wordt genomen.

De huidige impasse is zo complex, dat vergunningverlening op korte termijn niet over de volle breedte weer kan worden vlotgetrokken. Niet alles kan.

Hoe snel verbetereffecten zichtbaar worden, en daarmee ruimte ontstaat voor het oplossen van knelpunten, is afhankelijk van hoe voortvarend wordt besloten over de te treffen maatregelen en de omvang daarvan, en hoe snel hieraan uitvoering wordt gegeven.

Het adviescollege doet alleen aanbevelingen. Het is aan de politiek om keuzes te maken.

Hoofdlijn advies voor korte termijn

Het adviescollege geeft de volgende aanbevelingen op hoofdlijnen.

1. Er zijn specifieke, gebiedsgerichte bronmaatregelen nodig, die zijn gericht op het reduceren van emissies en deposities. Alle sectoren moeten hieraan een bijdrage leveren, in een evenwichtige verhouding, waarbij kosteneffectiviteit moet worden meegenomen.
2. De herstel- en verbetermaatregelen moeten onverkort en zo snel mogelijk worden uitgevoerd en waar nodig geïntensiveerd, gericht op geloofwaardig en aantoonbaar herstel van Natura 2000-gebieden.
3. De emissiereductie van deze maatregelen moet in beeld worden gebracht. Ook moet in beeld worden gebracht wat de gevolgen zijn voor de depositie in de Natura 2000-gebieden en op de locaties met stikstofgevoelige habitats. Uitgangspunt is dat afroming plaatsvindt. De punten 1 en 2 zijn randvoorwaardelijk voor het oplossen van de knelpunten en voor toekomstige vergunningverlening.
4. De ruimte die ontstaat na het treffen van maatregelen, moet eerst worden gebruikt voor vergunningverlening van activiteiten die onder het PAS waren vrijgesteld. Hiervoor mag geen latente ruimte worden gebruikt om depositiestijging te voorkomen.
5. Intern salderen en extern salderen zijn mogelijk. Hierbij moet wel afroming plaatsvinden. Deze afroming betreft in ieder geval de latente ruimte. Daarnaast moet ook worden bijgedragen aan emissiereductie. De ADC-toets kan ook worden toegepast, maar daarvoor mogen de verwachtingen niet te hoog zijn.
6. Het Rijk en de provincies bepalen in onderlinge afstemming de voorwaarden waaronder de ruimte mag worden benut. Het Rijk moet voldoende financiële middelen ter beschikking stellen voor verwerving of sanering en voor natuurherstel.
7. Provincies nemen de regie voor de gebiedsgerichte aanpak.

Korte-termijn-maatregelen

Het adviescollege adviseert voor de korte termijn een pakket aan noodmaatregelen om de bestaande emissies substantieel te verkleinen. Deze maatregelen hoeven niet permanent te zijn, maar moeten wel aan een aantal randvoorwaarden voldoen. De belangrijkste randvoorwaarden zijn als volgt:

• de uitvoering van de maatregelen moet geborgd zijn en
• de maatregelen moeten aantoonbaar tot emissiereductie leiden.

Maar een deel van de gerealiseerde reductie is beschikbaar voor de aanpak van knelpunten. Er moet dus afroming plaatsvinden.

Het adviescollege adviseert voor de korte termijn maatregelen te treffen in de volgende sectoren:

• veehouderij;
• mobiliteit;
• industrie;
• bouwsector.

Veehouderij

Voor de veehouderij adviseert het adviescollege het volgende.

1. Geen generieke volumebeperkingen in de verschillende veehouderijsectoren.
2. Een selectieve, gebiedsspecifieke en doelgerichte reductie van ammoniakemissies die zijn gerelateerd aan de veehouderij. Dit kan door gerichte verwerving of sanering van agrarische bedrijven met relatief hoge emissies of verouderde stalsystemen in en nabij Natura 2000-gebieden. Provincies nemen de regie voor deze gebiedsgerichte aanpak.
3. De PAS-bronmaatregelen moeten worden verplicht. Hiervoor moet een tijdpad worden vastgesteld.
4. Daarnaast zijn nieuwe maatregelen nodig. Deze moeten worden verplicht.
5. Uiteindelijk is op basis van een beheerplan onteigening juridisch mogelijk.
6. Blijvende veehouderijen moeten versneld de meest actuele milieupraktijk (best environmental means) toepassen. Hiervoor moet een duidelijk tijdpad worden vastgesteld, zodat verdergaande emissiereductie versneld wordt bereikt.
7. Nieuwe technologieën en innovatieve ontwikkelingen moeten sneller worden erkend.
8. De toepassing van emissiereducerende technieken en –praktijken moet worden versneld door deze via experimenteerruimte vroegtijdig toe te staan. Ook is financiële steun essentieel om bestaande technieken vervroegd te kunnen afschrijven ten behoeve van de aanschaf van innovatieve emissiereducerende technieken.
9. Het adviescollege is van mening dat de door Zuivel NL voorgestelde maatregelen een constructieve bijdrage leveren aan de reductie van ammoniakemissies.

Mobiliteit

Voor het wegverkeer adviseert het adviescollege een snelheidsverlaging op rijks- en provinciale wegen, zo nodig gedifferentieerd naar wegen of gebieden waarbij de snelheidsbeperkende maatregelen worden gericht op aantoonbare effecten in kwetsbare Natura 2000-gebieden.

In het tweede advies zal het adviescollege zich op mogelijke emissiebeperkende maatregelen richten voor het openbaar vervoer, vrachtvervoer, de scheepvaart (met name de binnenvaart en de kustvaart) en de luchtvaart.

Industrie

Voor de industrie adviseert het adviescollege om in beeld te brengen in hoeverre verschillende industriële sectoren een negatieve bijdrage leveren aan de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden, welke maatregelen nodig zijn en welk (activerend) beleid kan worden gevoerd vanuit het Rijk en de provincies voor het stimuleren van de toepassing van nieuwe technieken en voor innovaties in de industriële sector. Een integrale blik van het stikstofprobleem in samenhang met luchtkwaliteit, CO2-reductie, de transitie naar duurzame energie en de kringlooplandbouw is hierbij van belang.

Bouwsector

In de bouw is winst te behalen door modulair, energieneutraal, circulair en natuurinclusief bouwen en beter gebruik van innovatieve technieken en materialen. Dat geldt ook voor bedrijven die aanleg-, beheer- en onderhoudswerkzaamheden uitvoeren in Natura 2000-gebieden. Deze bedrijven moeten worden gestimuleerd om deze werkzaamheden emissiearm uit te voeren.

Het adviescollege adviseert aanbestedingsvoorwaarden en vergunningvoorwaarden hierop aan te passen.

Intrekking en wijziging van vergunningen

In sommige gevallen kan het wijzigen of intrekken van vergunningen aangewezen zijn. Dat is alleen het geval als wordt aangetoond dat intrekking of wijziging de enige passende maatregel is om verslechtering of significante verstoringen in een Natura 2000-gebied te voorkomen of als zo’n maatregel onderdeel uitmaakt van generiek beleid voor een gebied of sector.

Het adviescollege vindt een maatregel ten aanzien van vigerende vergunningen wenselijk om nieuwe deposities te voorkomen. Dit kan in de vorm van afroming van niet-benutte (latente) vergunningruimte. Het adviescollege wijst hierbij op de beleidslijn van provincies onder het PAS dat een project binnen twee jaar na vergunningverlening moet zijn gerealiseerd. Als het project niet binnen die (realisatie)termijn is gerealiseerd, kan de provincie de vergunning (gedeeltelijk) intrekken.

Dit geldt ook voor latente ruimte bij activiteiten die onder het PAS waren vrijgesteld van de vergunningplicht, maar nu alsnog een natuurvergunning nodig hebben. Het gaat om maatwerk, waarbij rekening moet worden gehouden met al gedane investeringen of andere uitvoeringshandelingen.

Ruimte voor knelpunten

Het adviescollege adviseert om de vrijkomende ruimte te gebruiken om knelpunten op te lossen die betrekking hebben op:

• activiteiten die onder het PAS waren vrijgesteld van de vergunningplicht;
• tijdelijke emissies als na realisatie sprake zal zijn van een lagere emissie of nul-emissie;
• vernietigde vergunningen waarvoor opnieuw een aanvraag moet worden ingediend bij het bevoegd gezag.

Beweiden en bemesten

Het adviescollege wil hier nader onderzoek naar doen en brengt hierover voor het eind van 2019 een tussentijds advies uit.

AERIUS Calculator

AERIUS Calculator moet zo snel mogelijk operationeel zijn voor het doorrekenen van activiteiten in de agrarische sector.

Drempelwaarde

Het adviescollege staat op zich positief tegenover het opnieuw invoeren van een drempelwaarde, mits het reductiebeleid daarvoor voldoende ruimte biedt. Vooralsnog ontbreekt hiervoor een deugdelijke juridische onderbouwing. Daarom acht het adviescollege dit op de korte termijn niet haalbaar.

Vergunningverlening

Het adviescollege heeft enkele aanbevelingen voor vergunningverlening gedaan. Deze aanbevelingen zijn hier te lezen.

Meten en monitoren

Het adviescollege vraagt aandacht voor de verhouding tussen een modelmatige benadering en metingen. Het is nodig om te weten wat echte oorzaken zijn van de stikstofproblematiek. Welke deposities hebben aantoonbaar nadelige gevolgen? Het verdient aanbeveling om meer gebruik te maken van validatie op basis van metingen.

Rol Rijk, provincies en gemeenten

De betrokken overheden zullen intensief moeten samenwerken. Het adviescollege heeft een overzicht gegeven van de rol van het Rijk, de provincies en de gemeenten. Dit overzicht is hier te lezen.

Intern en extern salderen

Intern en extern salderen zijn mogelijk. In beide gevallen is afroming – van latente ruimte naast de reductie van emissies – van belang. Het adviescollege adviseert om de randvoorwaarden vast te leggen in beleid en bij intern salderen minder vergaand af te romen dan bij extern salderen.

Het adviescollege adviseert om aanvankelijk uit te gaan van hetzelfde afromingspercentage in alle gebieden en op een later moment invulling te geven aan gebiedsspecifieke afroming. Daarbij kan bij extern salderen de dan geldende overschrijding van de kritische depositiewaarde als maatstaf worden gebruikt voor het percentage dat wordt afgeroomd.

Bij extern salderen zijn er in de basis twee mogelijkheden, namelijk tussen private partijen en via overheidsinterventie (door bijvoorbeeld depositiebanken). Het adviescollege adviseert om nader onderzoek te doen naar depositiebanken.

ADC-toets

De mogelijkheid om op basis van de ADC-toets een vergunning te verlenen, is opgenomen in de vigerende wetgeving. De ADC-toets vormt in lang niet alle gevallen een begaanbare route. Voor zover de alternatieventoets (A) en de dwingende reden van groot openbaar belang (D) al goed kunnen worden onderbouwd, zal compensatie (C) in veel gevallen niet eenvoudig zijn. Daarvoor is onder andere van belang dat compensatie in beginsel gerealiseerd zal moeten zijn voordat de uitvoering van een plan of project kan starten.

mw. mr. Franca Damen