‘Raadsleden zijn amateurs die wel wat steun kunnen gebruiken’

Nederlandse raadsleden krijgen volop steun van niet-gekozen hulpraadsleden.

Hans-Lukas Zuurman  Nederlands Dagblad 19-1-2019 

Hoe legitiem is hun positie? Zo belangrijk is dat niet, zegt bijzonder hoogleraar Klaartje Peters. ‘De raad bestaat uit amateurs, verstevig liever die positie ten opzichte van colleges.’

Gennep

De Nederlandse gemeenteraden tellen op dit moment 8881 gekozen volksvertegenwoordigers, verdeeld over zo’n 3000 fracties. Dat zijn er gemiddeld acht per gemeente. Maar dat is niet het enige: de raadsleden krijgen in hun werk steun van in totaal 5350 niet-gekozen ‘hulpraadsleden’, blijkt uit onderzoek van afdelingshoofd bedrijfsvoering Govert Schermers van de gemeente Gennep.

Extra helpende handen kunnen de werkdruk in met name kleine fracties verlichten. Ook wordt de nieuwe aanwas vaak beschouwd als ‘kweekvijver’ voor toekomstige raadsleden, weet Schermers. Hulpraadsleden – de benaming is in Nederland heel divers, ook termen als burgerraadslid, schaduwraadslid, fractievolger of burger-niet-raadslid komen voor – treden op namens een partij in de raad. Ze hebben geen stemrecht en zijn uitgesloten van deelname aan raadsvergaderingen waarin besluiten worden genomen. Wel mogen ze het woord voeren in de commissievergaderingen van de raad, waarin voorbereidend werk wordt verricht voor de gemeenteraadsvergadering. ‘In de praktijk zie je dat in de commissie vaak al politiek bedreven wordt, ook door niet-gekozen raadsleden.’ Om burgerraadslid te worden moet iemand in de meeste gemeenten op de kieslijst hebben gestaan voor een partij. Dat raadsfracties hulp laten invliegen van buitenaf zonder de kiezer om een mandaat te vragen is niet verboden: de Gemeentewet biedt er ruimte voor.

In de gemeentelijke organisatie in Gennep liep Schermers op tegen praktische problemen van het hebben van burgerraadsleden, mede omdat de personen telkens wisselden. ‘Het leverde vragen op als: ‘Hoe zorg je dat iedereen die binnen de raad- en commissievergadering actief is, dezelfde kennis heeft?’ En: ‘Wat doe je als mensen niet komen opdagen tijdens vergaderingen? Hoe gaan andere gemeenten hiermee om?’ Ook vroeg Schermers zich af hoe ver de invloed van burgerraadsleden eigenlijk mag reiken. ‘Ze zijn immers niet door het volk gekozen.’ Van alle 390 gemeenten reageerde 60 procent op zijn onderzoek. Schermers vertaalde die uitslag naar resultaten voor heel Nederland en noteerde 5350 burgerraadsleden.

hulptroepen

De commissievergaderingen waarin burgerraadsleden optreden, komen in allerlei varianten en benamingen voor, stelde Schermers vast. De meeste gemeenten werken met twee tot drie raadscommissies. ‘Gemiddeld worden in elke gemeente, naast de gemiddeld 24 raadsleden bijna veertien burgerraadsleden benoemd’, concludeert hij. Echter, de mate waarin gemeenten gebruikmaken van de hulptroepen verschilt. Waar de meeste gemeenten tussen de zeven en achttien hulpraadsleden hebben, is de Limburgse gemeente Stein koploper. De 21 raadsleden krijgen daar steun van zestig burgerraadsleden. In 13 procent van de gemeenten zijn helemaal geen burgerraadsleden actief. Aan onkostenvergoedingen zijn gemeenten gezamenlijk ‘drie à vier miljoen euro’ kwijt voor al die extra helpende handen, rekende Schermers uit.

Volgens hem is het aantal burgerraadsleden in verhouding tot gekozen raadsleden ‘heel veel’. En, zo stelt hij vast: ‘Een grote omvang van het aantal burgerraadsleden maakt het lastig alle informatie goed terug te koppelen naar de fractie die daarmee verder moet in de raadsvergadering. Dit zorgt ervoor dat een commissiebehandeling in de raadsvergadering nog eens over wordt gedaan.’ Een ‘zorgpunt’ vindt hij het ontbreken van ‘democratische legitimatie’ van de hulpraadsleden. Hun aantal vermindert volgens hem tevens ‘de herkenbaarheid van de daadwerkelijk gekozen raadsleden’.

Schermers stuurde zijn bevindingen naar de vaste Kamercommissie van het ministerie van Binnenlandse Zaken, maar ontving alleen een ontvangstbevestiging.

Wat hem betreft wordt een maximum gesteld aan het aantal hulp­raadsleden dat een fractie mag assisteren. ‘Dat maximum is er nu niet. Mijn advies: bouw voor alle gemeenten een staffel in waardoor kleinere fracties maximaal twee tot drie hulp­raadsleden krijgen en grotere fracties geen.’

‘Het verschijnsel burgerraadsleden hoeft zeker niet koste wat het kost bestreden te worden’, reageert Klaartje Peters (47), bijzonder hoogleraar Lokaal en regionaal bestuur aan de Universiteit Maastricht, op de bevindingen van Schermers. ‘Het is goed om mensen op allerlei manieren bij de politiek te betrekken. Op deze manier vormt het een goede kweekvijver voor nieuw politiek talent. En kleine fracties kunnen extra hulp goed gebruiken.’ Dat de omvang van het aantal burgerraadsleden ten koste zou gaan van de herkenbaarheid van raadsleden, betwijfelt ze. ‘In alle eerlijkheid: de meeste raadsleden zijn niet herkenbaar voor burgers, merk ik in de praktijk. Inwoners zijn niet zo geïnteresseerd in wat de raad doet. Ze kennen hoogstens de fractievoorzitters van de grotere partijen.’ Peters vindt dat Schermers te veel nadruk legt op het feit dat niet-gekozen burgerraadsleden politiek bedrijven. ‘Ze zitten enkel aan tafel in de raadscommissie en spreken daar namens hun fractie. Ik zie in de praktijk niet veel bewijs dat ze volop politiek bedrijven.’ Wel vindt Peters dat het voor ‘de overzichtelijkheid en continuïteit’ goed zou zijn de hoeveelheid burgerraadsleden per gemeenteraad te beperken. ‘Zestig burgerraadsleden voor een gemeenteraad van 21 leden, zoals in Stein, is wel heel veel. Ik denk aan maximaal twee burgerraadsleden per fractie, ongeacht of het een grote of een kleine is, want elke partij wil wel een kweekvijver.’ Een onkostenvergoeding per vergadering voor hulpraadsleden lijkt haar wat overdreven: ‘Laat maar zien dat je het niet voor het geld doet, beschouw het als een vrijwilligersfunctie.’

herbezinnen

Volgens Peters raakt een discussie over burgerraadsleden vooral het punt wat Nederland vraagt van raadsleden. ‘Hoe diep moeten ze eigenlijk in de materie duiken? Burgerraadsleden worden er vaak bijgehaald omdat fracties het werk niet gedaan krijgen, maar moeten raadsleden van alles veel weten of is besturen op hoofdlijnen meer gewenst? Die laatste lijn tekent zich af, ook in recent verschenen rapporten, bijvoorbeeld in april van de Raad voor het Openbaar Bestuur, ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten denkt hier momenteel over na. Herbezinnen op je rol als raadslid is belangrijk. Daar hoort een helicopterview bij. Daarnaast heeft een raad ook veel meer behoefte aan professionele ondersteuning. Raadsleden zijn amateurs, ze vormen een lekenbestuur, je kunt niet verwachten dat ze serieus tegenwicht bieden tegen het werk van een professionele organisatie van ambtenaren en bestuurders. Dat is niet eerlijk. De verhouding in ‘checks and balances’ zit fout, de positie van de gemeenteraad verdient versteviging.’

De landelijke invoering van de lokale rekenkamers in 2002 biedt volgens Peters een instrument voor aanvullende controle en toezicht. ‘Maar dat is nog niet zo indrukwekkend. Er zijn vaak maar kleine budgetten beschikbaar en er heerst vaak een starre en weinig creatieve opvatting over wat je met rekenkameronderzoek kunt doen. Dat kan echt beter’, stelt Peters, die zelf ook voorzitter is van de rekenkamers van Beuningen en Maastricht. ‘We kijken te afstandelijk en zijn te formalistisch in rapporteren. Ik merk dat korte, signalerende rekenkamerbrieven aan de raad beter aankomen dan uitgebreide, ingewikkelde rapporten. Dus daarin moeten rekenkamers ook nog een slag maken om raden beter te ondersteunen. Daar moeten we dan ook meer onderzoeksbudget voor krijgen.’ Verder moeten raadsleden voordat ze op de kieslijst komen al beter gescreend worden op hun vaardigheden, vindt ze: ‘Kunnen ze wel op hoofdlijnen spreken en een college aanspreken op zijn daden? Dat soort maatregelen zijn beter dan zestig burgerraadsleden aan te stellen.’ <

ontwikkelagenda

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten buigt zich komende woensdag in Nieuwegein over de vraag hoe de lokale democratie verbeterd kan worden. Onder voorzitterschap van burgemeester Koos Janssen van Zeist bestudeerde de werkgroep Democratie en Bestuur diverse landelijke rapporten over de staat van de lokale democratie. De werkgroep stelde vervolgens een Ontwikkelagenda op, die onder meer de oproep ‘Lokale democratie: actie op maat’ bevat. Hierin klinkt de roep dat gemeenten ‘nog meer dan nu’ ten dienste moeten staan van de samenleving en wensen van inwoners, ook van hen die de politiek de rug toe hebben gekeerd. Gemeentelijke werkprocessen moeten daar op worden aangepast, is de gedachte. De ontwikkelagenda Lokale Democratie 2017-2022 beschrijft hoe dit vorm moet krijgen.

‘kritisch vragen stellen is belangrijk’

Marie-José Dols (53) is een van de 5350 niet-gekozen burgerraadsleden in Nederland. Het is een systeem dat prima voldoet, meent ze. ‘Typisch Nederlands om te zeuren dat je gekozen zou moeten zijn.’ Dols behartigt in de raadscommissie Maatschappij de belangen van Democraten Echt Susteren (DES). Het is een fractie van vier raadsleden, die steun krijgt van zes burgerraadsleden. ‘Ik heb niet veel tijd, want ik heb een fulltime baan in de zorg. Ik ben nu zo’n drie jaar actief in de commissie Maatschappij. Op die manier hoop ik iets voor de samenleving te kunnen betekenen en kritisch mee te denken. Ik vind het belangrijk om een onafhankelijke mening te geven en zo DES te ondersteunen. De informatie die ik met mijn collega’s verzamel, koppelen we terug naar de raadsleden. Ik denk dat wij als burgerraadsleden politieke invloed kunnen uitoefenen. Neem een discussie over een voetbalveld dat moet verdwijnen. Ik houd dan de vinger aan de pols dat die grond behouden blijft voor activiteiten voor de samenleving. Dat kan door kritisch vragen te blijven stellen. Dat is ook mijn plicht. Ik zit er namens de burgers. Ik ben weliswaar niet gekozen, maar behartig wel de belangen van DES. Ik kan begrijpen dat het ‘schuurt’ met de democratische legitimatie, maar als je bepaalde gekozen raadsleden ziet opereren, kun je daar ook kritische vragen bij stellen. Als mensen er een probleem van maken dat je niet gekozen bent, moet je het systeem anders inrichten. Het is bij ons ook niet zo dat de burgerraadsleden om de haverklap vertrekken, waardoor de terugkoppeling naar de fractie gevaar zou kunnen lopen. Als je meedoet, zit je er in principe een hele raadsperiode.’