Grote impact van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren

De publiekrechtelijke rechtsbescherming tegen handelingen en besluiten ten aanzien van ambtenaren wordt beëindigd.




Geschreven op 20 februari 2017  •  Auteur: Sanne van Bergen - JPR advocaten

De Eerste Kamer stemde op 8 november 2016 in met het initiatiefvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (WNRA). De belangrijkste gevolgen van dit wetsvoorstel zijn dat de arbeidsrechtelijke (rechts)positie van ambtenaren gelijk wordt aan die van werknemers in het private bedrijfsleven en dat er een nieuwe (gewijzigde) Ambtenarenwet komt.

Van meet af aan is helder dat dit een ongekende wetgevingsoperatie is die enkele jaren duurt: het gelijkstellen van de rechtspositie van een grote groep ambtenaren aan die van werknemers in de private sector. Zo moet er veel invoerings- en aanpassingswetgeving tot stand worden gebracht. Daarnaast moeten overheidswerkgevers veel implementatieactiviteiten verrichten.

Op 21 januari jl. liet minister Plasterk bij brief aan de Tweede kamer het tijdspad weten. Zijn verwachting is dat alle wetsvoorstellen in het voorjaar van 2018 voor advies naar de Raad van State kunnen worden gestuurd. En na advisering door de Raad van State in het najaar van 2018 dan in het eerste kwartaal van 2019 aan de Tweede Kamer worden aangeboden. De planning is erop gericht dat de initiatiefwet normalisering rechtspositie ambtenaren, tezamen met alle invoerings- en aanpassingswetgeving, met ingang van 1 januari 2020 in werking treedt. 

Gevolgen

De toekomstige wet heeft grote gevolgen voor ambtenaren.

• De rechtspositie van de ambtenaar wordt onder het privaatrecht gebracht. De aanstelling 'van rechtswege' wordt omgezet in een arbeidsovereenkomst. Dus het publiekrechtelijke en eenzijdige ambtelijke aanstellingsbesluit en de eenzijdige vaststelling van arbeidsvoorwaarden worden vervangen door de tweezijdige arbeidsovereenkomst (waarop in de meeste gevallen een collectieve arbeidsovereenkomst van toepassing is).

• De publiekrechtelijke rechtsbescherming tegen handelingen en besluiten ten aanzien van ambtenaren wordt beëindigd. Rechtsbescherming zal nog slechts privaatrechtelijk van karakter zijn. Dit houdt in dat de in het bestuursrecht geregelde beroeps- en bezwaarprocedures worden vervangen door privaatrechtelijke procedures bij het UWV of de kantonrechter. Deze procedures hebben kortere doorlooptijden en minder stringente termijnen.

• De rechtspositieregelingen (zoals ARAR en CAR-UWO) worden omgezet in cao's. Dit heeft vooral gevolg voor het proces en de regels voor de onderhandelingen. Het betekent vervanging van de regels voor het arbeidsvoorwaardenoverleg door het reguliere Cao-recht.  De overheidswerkgevers zijn straks vrij om al dan niet een cao af te sluiten, net als marktwerkgevers, en vrij in de keuze van de vakbonden waarmee ze onderhandelen en een cao sluiten.

De arbeidsvoorwaarden van ambtenaren zoals salaris, eindejaarsuitkering of vakantiedagen veranderen niet door de wet. In nieuwe cao’s kunnen overheidswerkgevers en vakbonden wel wijzigingen over arbeidsvoorwaarden afspreken.

Uitgezonderde groepen ambtenaren

Er worden voor de gelijkstelling wel groepen ambtenaren uitgezonderd, namelijk die gevallen waarin er zwaarwegende argumenten zijn om dit niet te normaliseren. Dit betreft onder andere ambtenaren van defensie en politie, rechters en officieren van justitie en politieke ambtsdragers zoals kamerleden, burgemeesters en wethouders. Voor deze groepen moet bepaalde wet/regelgeving in stand blijven en wordt bezien op welke wijze dat het beste kan worden geregeld.

Benaming en status ambtenaar blijft

Het wetsvoorstel beoogt niet een einde te maken aan de ambtelijke status en ook niet aan de benaming ambtenaar. De bijzondere rechten en plichten die gelden voor ambtenaren, blijven bestaan. Die komen in een nieuwe Ambtenarenwet voor alle werknemers in dienst van een overheidswerkgever. Voorbeelden zijn de beperking van de vrijheid van meningsuiting en het afleggen van een eed en belofte.  Voor hen wordt dus, bovenop het private arbeidsrecht, ook de nieuwe Ambtenarenwet van toepassing.

Nieuwe arbeidsjuridische wereld

Kortom, voor veruit de meeste werknemers in de publieke sector zal in de toekomst hetzelfde arbeids- en ontslagrecht zoals opgenomen in boek 7 van het Burgerlijk Wetboek gelden als voor de werknemers in de marktsector. Dit betekent voor ambtenaren en overheidswerkgevers dus een totaal nieuwe juridische wereld.

Voor het ontslagrecht betekent dit bijvoorbeeld dat het gesloten ontslagstelsel op basis van de acht ontslaggronden in het BW ook voor de ambtenaar gaat gelden. Evenals dat voor de ambtenaar ontslag tijdens proeftijd en ontslag op staande voet mogelijk wordt.

Nu geldt in het ambtenarenrecht nog dat op grond van het bestuursrecht (Awb), voordat een definitief ontslagbesluit kan worden genomen, de ambtenaar gelegenheid moet krijgen zijn zienswijze daarover te geven. De zogenaamde interne toetsing door de overheidswerkgever. Dit wordt voor de ambtenaar dezelfde preventieve ontslagtoets door een andere instantie, namelijk het UWV of de kantonrechter. De procedure verandert dus, maar de werkgever moet nog steeds een goede reden hebben voor ontslag net als onder het ambtenarenrecht.

Dossieropbouw en verbetertraject zijn ook in het ambtenarenrecht al belangrijke aspecten voor een ontslag op basis van disfunctioneren. Dit wordt nog belangrijker nu de voorwaarden voor ontslag onder de (civiele) Wet Werk en Zekerheid zijn aangescherpt.

Ook met ambtenaren kunnen afspraken worden gemaakt over een beëindiging met wederzijds goedvinden, vaak vertrekregeling geheten. In het civiele recht: vaststellingsovereenkomst. De wettelijke bedenktermijn van 14 dagen gaat ook voor de ambtenaar gelden.

De regelgeving omtrent arbeidsongeschiktheid en re-integratie is al zowel op ambtenaren als civiele werknemers van toepassing (o.a. Wet verbetering poortwachter, Wia, Wet BeZaVa). Wel verschilt het opleggen van sancties. Bij niet naleving van het verzuimprotocol bestaat onder veel ambtelijke rechtspositieregelingen de mogelijkheid het salaris niet uit te betalen. Het civiele arbeidsrecht kent in die situatie enkel de mogelijkheid van salaris opschorting.

Omscholing P&O-medewerkers

Voor de publieke sector betekent dit ook een behoorlijke aanpassing van het HRM beleid en omslag van de huidige cultuur. P&O-medewerkers zullen moeten worden omgeschoold in het privaat/arbeidsrecht. Ook de omgang met geschillen zal door het vervallen van de bestuursrechtelijke regels een cultuurverandering met zich brengen. Een grote verandering dus voor o.a. gemeenten, waterschappen en provincies waarbij JPR Advocaten hen graag begeleidt door middel van scholing, kennisupdates en workshops.